Тема 2. Место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности
В каждой правовой системе формируется система юридической ответственности, обеспечивающая наиболее эффективную реализацию ее мер в зависимости от конкретной ситуации. Любая система представляет собой совокупность ее частей, находящихся в определенном единстве и взаимодействии между собой. Составными частями системы права, как известно, являются отрасли права, подотрасли права, правовые институты и правовые нормы. Сообразно этому составные части системы юридической ответственности как межотраслевого правового института также состоят из правовых норм. Их особенностью является то, что они одновременно входят в круг норм, формирующих ту или иную отрасль, подотрасль права или правовой институт. И в этой связи необходимо рассмотреть, какие части входят в систему юридической ответственности.
Наибольшее распространение получило деление видов юридической ответственности по отраслевому признаку. По этому основанию различают ответственность конституционную, уголовную, гражданско-правовую, административную, финансово-правовую, дисциплинарную, а также материальную.
Рассмотрим, какие виды юридической ответственности могут быть выделены в рамках системы юридической ответственности. Исторически первыми в правовой системе возникали такие формы ответственности как гражданско-правовая и уголовная.
Уголовная ответственность наступает за наиболее тяжкие правонарушения, традиционно именуемые преступлениями. Соответственно и меры уголовной ответственности, по сравнению с иными наказаниями, являются наиболее тяжкими, например, лишение свободы. Тяжесть правонарушения, достаточная для признания его преступлением, определяется законодателем, исходя из важности и значимости нарушаемых общественных отношений. Круг преступлений должен быть закреплен в законе и не подлежит расширительному толкованию. Данный закон традиционно относится к кодифицированным актам, в настоящее время это Уголовный кодекс РФ, действующий с 1 января 1997 г.
Уголовная ответственность с момента своего возникновения имела целью охрану общественных отношений в целом и обеспечение стабильности существующего государственного строя. В силу этого она всегда являлась публично-правовым типом ответственности.
Другим видом юридической ответственности, которая также имеет длительную историю, является гражданско-правовая ответственность. Основанием данного вида ответственности является гражданско-правовой деликт, обычно выражающийся в причинении имущественного вреда одной из сторон гражданских правоотношений. Поскольку вред носит имущественный характер, то и гражданско-правовая ответственность преимущественно носит имущественный характер. К мерам этой ответственности можно отнести, в частности, неустойку, пеню.
Гражданско-правовая ответственность является ярким примером частноправового типа ответственности, поскольку она направлена на защиту лиц, вступающих в конкретные гражданские правоотношения. Гражданско-правовая ответственность в настоящее время регламентируется Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами.
В рамках данной ответственности можно выделить несколько видов. Прежде всего, это договорная гражданско-правовая ответственность. Она возникает в случае нарушения одной из сторон условий договора. В свою очередь, данный вид ответственности может быть подразделен на подвиды по критерию вида договора, из которого возникает ответственность. Другим важным видом гражданско-правовой ответственности является внедоговорная гражданско-правовая ответственность, которая, как следует из ее названия, наступает в случаях причинения вреда вне рамок договорных отношений.
На следующем историческом этапе по мере развития общественных отношений и правовой системы, появились такие виды юридической ответственности, как административная, материальная и дисциплинарная.
Основанием административной ответственности является правонарушение – деяние с меньшей общественной опасностью, чем преступление, однако также посягающее на важные общественные отношения. Соответственно, к лицам, совершим административные правонарушения, применяются более легкие санкции, по сравнению с мерами уголовной ответственности. К ним, например, относятся предупреждение, штраф, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, дисквалификация, административное выдворение за пределы территории РФ, административное приостановление деятельности, обязательные работы. Круг деяний, рассматриваемых в качестве административных правонарушений, определяется исключительно законом – в настоящее время действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
Административная ответственность относится к публично-правовому типу ответственности и направлена на обеспечение интересов всего общества. Она является одним из самых распространенных видов ответственности.
К видам ответственности также необходимо отнести дисциплинарную ответственность, которая возникает вследствие совершения дисциплинарных проступков в процессе реализации трудовых отношений. Основанием этой ответственности является дисциплинарный проступок, представляющий собой неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей работником. Мерами дисциплинарной ответственности являются, например, замечание, выговор, увольнение и др.
Дисциплинарная ответственность в большей мере является публично-правовой, хотя некоторые черты, свойственные частноправовому типу ответственности, проявляется в ней довольно ярко. Основными видами дисциплинарной ответственности являются ответственность работников, состоящих в трудовых отношениях с организациями и физическими лицами, ответственность государственных гражданских и муниципальных служащих и ответственность лиц, служба которых подчиняется специальным дисциплинарным уставам (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и т.д.). Основным нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере является Трудовой кодекс РФ 2001 г. Одновременно действует еще ряд федеральных законов, например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ».
Отметим, что, в части, дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, муниципальных служащих и работников правоохранительных органов дисциплинарная ответственность может носить как частноправовой характер (если имеет место проступок, наносящий ущерб публичному образованию, как работодателю), так и публично-правовой характер (если проступок посягает на интересы государственной или муниципальной службы и нарушает правопорядок всего общества, например, в случае превышения должностных полномочий). В силу указанных обстоятельств дисциплинарная ответственность носит смешанный – частноправовой и публично-правовой характер.
Последней классической формой юридической ответственности является материальная ответственность. Она также возникает из трудовых отношений, однако в ее основе лежит факт причинения материального ущерба работником работодателю или работодателем работнику. Поскольку в данном случае у виновного лица возникает обязанность возмещения причиненного вреда, данный вид ответственности близок к гражданско-правовой ответственности, и она всегда носит материальный характер. Соответственно, в рамках материальной ответственности можно выделить два вида: ответственность работодателя перед работником и ответственность работника перед работодателем, что регламентируется Трудовым кодексом РФ.
Рассмотренные выше виды юридической ответственности могут быть признаны традиционными в силу того, что их существование признается всеми авторами. Вместе с тем, в последние годы развитие общественных отношений и правовой системы привело к появлению новых видов юридической ответственности. Количество таких видов, их сущность и отличительные особенности до сих пор являются дискуссионными вопросами в российской науке.
Так, новым видом юридической ответственности является финансово-правовая ответственность.
В современной юридической науке наметилось два подхода к определению природы финансово-правовой ответственности. Одни ученые придерживаются точки зрения, согласно которой финансово-правовая ответственность – это не особый вид юридической ответственности, а разновидность административной (А.П. Алехин, Е.С. Белинский, А.В. Брызгалин, В.М. Зарипов, Л.Ю. Кролис и др.). Другие исследователи, напротив, являются сторонниками выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, хотя и отмечают некоторое ее сходство с административной ответственностью (И.И. Веремеенко, Г.С. Гуревич, М.В. Карасева, М.Б. Разгильдиева, Н.А. Саттарова и др.).
Финансовое право – самостоятельная отрасль права. Наличие ответственности является обязательной чертой метода правового регулирования общественных отношений и дополнительным критерием самостоятельности отрасли права.
Проблема определения правовой природы финансово-правовой ответственности обусловлена несовершенством действующего финансового законодательства, так как оно не дает понятия финансово-правовой ответственности, хотя и устанавливает финансовые санкции.
Необходимо отметить определенную схожесть финансово-правовой и административной ответственности, так как оба вида ответственности возникают в сфере публичных правоотношений, они относятся к публичной юридической ответственности.
К отличительным чертам, позволяющим говорить о самостоятельности финансово-правовой и административной ответственности, можно отнести следующие:
1. Административная ответственность предусмотрена исключительно КоАП РФ. Такой вывод следует из статьи 1.1 КоАП РФ, в которой указано: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и применяемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях… Следовательно, помимо КоАП РФ на федеральном уровне в иных нормативных правовых актах не может устанавливаться административная ответственность». А формальное основание финансово-правовой ответственности определяется в различных нормативных правовых актах, которые нельзя отнести к законодательству об административных правонарушениях.
2. Фактическим основанием наступления финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, т.е. это виновное нарушение путем действия или бездействия норм финансового права, за которое финансовым законодательством устанавливается юридическая ответственность. Основанием административной ответственности является административное правонарушение; его можно определить как нарушение путем действия или бездействия норм административного права, за которое законом предусмотрено применение мер государственного принуждения. Но следует отметить, что административная ответственность возникает в результате административных правонарушений, которые совершаются в финансовой сфере.
3. Целью административной ответственности являются, прежде всего, пресечение и наказание, финансово-правовая ответственность носит преимущественно восстановительный характер и направлена на восстановление финансовых потерь государства. Поэтому восстановление нарушенной сферы осуществляется при помощи специальных финансово-правовых санкций, например, пеней.
4. Финансово-правовая ответственность отличается от административной и по характеру применяемых санкций. Мерами финансово-правовой ответственности являются преимущественно санкции, связанные с лишениями в основном имущественного характера (штрафы, пени), а в административной ответственности существенное место занимают лишения личного характера, причем некоторые виды санкций, используемых финансово-правовой ответственностью, вообще не применяются административной ответственностью (например, пеня, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности и т.д.).
5. Различается система построения санкций в виде штрафов в административном и финансовом праве. Большинство финансовых санкций определяется в процентном отношении от суммы неуплаченного налога либо в кратных размерах различных сумм. Административный штраф определяется в твердой денежной форме. В свою очередь, размер административного штрафа, исчисляемого исходя из сумм неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер суммы неуплаченных налогов (ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ). Суммы финансово-правовых санкций могут превышать трехкратный размер.
6. Одним из принципов наложения административных наказаний в соответствии с гл. 4 КоАП РФ является принцип сложения наказаний. Часть 2 ст. 4.4 КоАП РФ устанавливает, как исключение из этого принципа возможность поглощения менее строгого административного наказания более строгим при наличии определенных обстоятельств. Подобная возможность для налоговых санкций как разновидности финансовых санкций в НК РФ не предусмотрена.
7. Не совпадают также и сроки давности привлечения к финансово-правовой и административной ответственности. КоАП РФ устанавливает общий срок давности – 2 месяца со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение валютного законодательства РФ, законодательства о налогах и сборах – по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5).
Финансовое законодательство устанавливает другие сроки. Так, например, НК РФ закрепляет срок привлечения к налоговой ответственности в три года (ст. 113), Закон о ЦБ РФ – в пять лет (ст. 74) и т.д.
8. Одним из критериев отграничения финансово-правовой и административной ответственности является давность исполнения наказаний. Так, КоАП РФ освобождает от исполнения постановления о назначении административного наказания, если оно не будет приведено в исполнение в течение 1 года со дня его вступления в законную силу (ст. 31.9), а в НК РФ – давность взыскания налоговой санкции составляет 6 месяцев, в Законе о ЦБ РФ – также 6 месяцев и т.д.
9. Различаются смягчающие и отягчающие финансово-правовую и административную ответственность обстоятельства. КоАП РФ предусматривает шесть отягчающих и пять смягчающих обстоятельств (причем перечень смягчающих обстоятельств является открытым), в финансовом праве такие обстоятельства зависят от конкретного института. Например, НК РФ предусматривает единственное отягчающее обстоятельство (совершение правонарушения повторно), а среди смягчающих обстоятельств совпадает лишь одно (совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных обстоятельств).
10. Согласно КоАП РФ при малозначительности совершенного деяния субъект может быть освобожден от административной ответственности.
Налоговое законодательство не допускает освобождения лица от налоговой ответственности даже при малозначительности совершенного налогового правонарушения. Малозначительность может быть учтена как смягчающее налоговую ответственность обстоятельство, влекущее уменьшение размера штрафа не менее чем в два раза, но не как освобождающее от обязанности уплатить налоговую санкцию.
11. Правом применять меры финансово-правовой ответственности наделены налоговые, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, ЦБ РФ. А в перечне органов, уполномоченных применять меры административной ответственности (гл. 23 КоАП РФ), отсутствуют органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, ЦБ РФ, что подтверждает самостоятельность финансово-правовой ответственности через законодательное определение специальных субъектов применения данного вида ответственности.
Таким образом, обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности: по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является правовосстановительная цель, а в административном – штрафная) и т.д.
Следовательно, финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. По природе и по форме финансово-правовая ответственность является юридической ответственностью. Она возникает в сфере финансовых отношений, входящих в предмет финансового права.
Представители финансово-правовой науки в составе финансово-правовой ответственности выделяют такие ее разновидности, как налоговую, бюджетную, банковскую (публичную) ответственность. Что касается бюджетной и налоговой ответственности они, безусловно, являются разновидностями финансово-правовой ответственности. Это вытекает также из соотношения финансового, бюджетного и налогового права, поскольку бюджетное и налоговое право являются подотраслями финансового права.
Как показывает обзор отечественной и зарубежной литературы, банковское право включает в себя систему публично-правовых и частноправовых методов регулирования и соответственно интересов. «Банковское право, - пишет Р. Кольс, - существует как публичное и частное право. … Публичное банковское право охватывает государственный надзор за банковским делом и его организацией. … Частное банковское право – это право банковских сделок и договоров» .
Общественные отношения, возникающие в банковской сфере, в зависимости от их специфики регламентируются нормами различных отраслей российского права, главным образом финансового и гражданского права. Объектом регулирования финансово-правовых норм являются банковские (публичные) отношения, например, отношения между ЦБ РФ и кредитными организациями по поводу установления нормативов обязательных резервов кредитных организаций и порядка их депонирования в ЦБ РФ; отношения по поводу перечисления ЦБ РФ установленной прибыли в федеральный бюджет; отношения, возникающие в процессе осуществления банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, в т. ч. отношения, связанные с применением мер финансово-правовой (банковской) ответственности.
Вхождение валютного права в структуру финансового права обусловлено как его историческим развитием, так и важным значением мер государственного валютного регулирования и валютного контроля для достижения целей федеральной денежно-кредитной политики.
В целях обеспечения для государства возможности образования, распределения и использования валютных ресурсов и осуществления валютного регулирования применяется финансово-правовой метод, т.е. метод, для которого характерен властный, императивный характер общественных предписаний государства. Большая часть предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления этой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства по линии функциональной финансовой деятельности, и хотя здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, можно сказать, что валютному праву присуща строгая и абсолютная императивность. Отмеченные особенности предмета и общность метода регулирования позволяет определить валютное право как институт финансового права, представляющий собой совокупность юридических норм, которыми регулируются общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения, накопления и использования валютных средств. Поэтому и ответственность, применяемая за совершение валютных правонарушений, по своей природе должна быть финансово-правовой.
Как отмечается в литературе, валютная политика, являясь звеном финансовой политики, представляет собой совокупность экономических правовых и организационных мер, осуществляемыми государственными органами в сфере валютных отношений с целью защиты государственных интересов на валютном рынке и интеграции экономики РФ в систему международного экономического пространства в соответствии со стратегическими целями общеэкономической политики. Следовательно, при нарушении валютного законодательства ущерб причиняется непосредственно государству, что позволяет утверждать о финансово-правовой природе валютной ответственности.
Резюмируя изложенное, отметим, что анализ системы юридической ответственности позволил нам сделать следующие выводы:
1. Наряду с традиционно выделяемыми видами юридической ответственности, можно отметить, что финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, носящим публично-правовой характер.
2. Финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности: по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является восстановительная цель, а в административном – штрафная), по срокам давности исполнения наказаний (в административном – 1 год, а в финансовом (налоговом) – 6 месяцев), по органам, применяющим меры ответственности и т.д.
3. Основными разновидностями финансово-правовой ответственности являются налоговая, бюджетная, банковская и валютная ответственность. Соответственно ответственность за финансовые правонарушения установлена Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о ЦБ РФ и другими актами.
Тема 3. Понятие и признаки финансово-правовой ответственности
и финансовых санкций
Долгое время в юридической литературе не ставился вопрос об определении понятия финансово-правовой ответственности. Во многом это объяснялось политическими соображениями. В научных публикациях, посвященных проблемам ответственности в хозяйственных отношениях, в том числе и в финансовой сфере, речь велась только о характеристике финансово-правовых санкций. При этом отдельные авторы употребляли такие термины, как «правовая ответственность финансового характера», «ответственность, предусмотренная финансовым законодательством», «финансово-правовая ответственность».
Впервые понятие «финансовая ответственность», а точнее «финансовые санкции», упомянуто в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР» .
С 1 января 1992 г., согласно ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство, в установленных законом случаях несет финансовую ответственность в виде… и далее перечисляются финансовые санкции.
В последующем в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» установлен термин «финансовая ответственность» (п. 9), который предусматривает ответственность за несоблюдение условий работы с денежной наличностью.
К нормативным правовым актам, предусматривающим финансово-правовую ответственность, следует также отнести Закон РФ от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при расчетах с населением» , устанавливающий ответственность за нарушение правил учета наличной выручки.
Таким образом, в российском законодательстве термин «финансовая ответственность» появился в начале 90-х гг. ХХ в.. Разумеется, законодательные новеллы не могли остаться без внимания теоретиков-правоведов, тем более, что применение мер финансово-правовой ответственности ежегодно давало бюджету достаточно большие денежные средства.
В современной юридической литературе понятие финансово-правовой ответственности дается примерно одинаково.
Полное определение понятия и природы финансово-правовой ответственности было выработано М.В. Карасевой, которая выделяет ее в самостоятельный вид юридической ответственности и рассматривает как «применение к нарушителю финансово-правовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя дополнительные обременения имущественного характера» .
Анализ имеющихся научных трудов, а также содержание нормативных актов позволяют выделить основные признаки финансово-правовой ответственности, подтверждающие возможность ее рассмотрения как самостоятельного вида юридической ответственности:
1) финансово-правовая ответственность является средством охраны финансового правопорядка;
2) финансово-правовая ответственность установлена нормами финансового права, являющегося самостоятельной отраслью права;
3) основанием привлечения к ней является финансовое правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный порядок в сфере финансов, которое не влечет уголовной или административной ответственности;
4) финансово-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю специальных финансово-правовых санкций;
5) финансово-правовая ответственность носит главным образом имущественный характер, который проявляется в государственно-принудительном воздействии на экономические интересы нарушителя финансового законодательства;
6) меры финансово-правовой ответственности применяются как к физическим лицам, так и к организациям, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим финансовые обязанности перед государством;
7) меры финансово-правовой ответственности применяются широким кругом уполномоченных на то государственных органов и их должностными лицами;
8) порядок наложения финансово-правовых санкций на правонарушителя урегулирован нормами финансового права;
9) применение мер финансово-правовой ответственности имеет целью как восстановление имущественных интересов потерпевшей стороны (государства), так и наказание нарушителя, предупреждение совершения им в будущем новых правонарушений.
К финансово-правовой ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный.
В случае нарушения норм финансового законодательства наступает ретроспективная финансово-правовая ответственность, т.е. ее фактическим основанием является финансовое правонарушение. Ретроспективная финансово-правовая ответственность представляет собой реакцию государства на нарушение финансового законодательства и выражается в применении определенных санкций к правонарушителю, связанных с отрицательными неблагоприятными последствиями. Но особенностью ретроспективной финансово-правовой ответственности является то, что она носит как карательный, так и правовосстановительный характер, т.е. государство не только наказывает нарушителя финансовой дисциплины, но и восстанавливает публичные имущественные интересы, компенсирует возникший ущерб.
Нормативным основанием ретроспективной финансово-правовой ответственности является финансовое законодательство, которое устанавливает права, обязанности, ответственность субъектов финансовых правоотношений, составы финансовых правонарушений и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности. Для наступления ретроспективной финансово-правовой ответственности необходимо и процессуальное основание, в качестве которого выступает решение уполномоченного органа о назначении санкции за совершенное финансовое правонарушение. Наступление негативной финансово-правовой ответственности возможно только при наличии всех перечисленных оснований и в строго определенной последовательности: норма права – финансовое правонарушение – применение санкции.
Таким образом, обобщая вышесказанное, нам бы хотелось дать следующее определение финансово-правовой ответственности, отражающее позитивный и ретроспективный аспекты реализации юридической ответственности. Финансово-правовая ответственность представляет собой добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих финансовых обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные финансовым законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное финансовое правонарушение, заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.
Финансово-правовая ответственность выполняет определенные цели, которые прямо в финансовом законодательстве не указаны, но их можно вывести из целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, в преамбуле БК РФ определено, что БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. В преамбуле Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» указано, что целью Закона является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ.
По мнению А.А. Мусаткиной, целями финансово-правовой ответственности являются: закрепление, упорядочивание и совершенствование финансовых отношений; формирование финансово-правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений и стимулирование их правомерного поведения (деятельности); вытеснение из финансовых отношений действительного и предполагаемого финансового противоправного поведения; кара финансового правонарушителя; восстановление финансовых отношений и социальной справедливости; формирование финансовой и налоговой культуры, высокого уровня правосознания. Общими целями финансовой ответственности является обеспечение безопасности РФ, экономической стабильности, реализации прав и свобод человека и гражданина .
Таким образом, финансово-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, преследует такие цели, как охрана правопорядка в финансовой сфере; организация и упорядочивание финансовых правоотношений; предупреждение финансовых правонарушений, восстановление нарушенных финансовых отношений.
Цели финансово-правовой ответственности определяют ее функции, которые направлены на претерпевание правонарушителем негативных последствий вследствие совершения финансового правонарушения (карательная функция); на восстановление прав и законных интересов и компенсацию причиненного вреда (восстановительная функция); на упорядочение финансово-правовых отношений (регулятивная функция); на выработку позитивного отношения субъектов по соблюдению финансового законодательства и создание мотивации по реализации перспективной финансово-правовой ответственности (воспитательная функция); на предупреждение правонарушений в финансовой сфере (превентивная функция.
Так, карательная функция заключается в неблагоприятных лишениях личного, имущественного или организационного характера, претерпеваемых нарушителем финансового законодательства. Объектами воздействия карательной функции финансово-правовой ответственности могут быть: право на занятие тем или иным видом деятельности, психика финансового правонарушителя, его имущественные интересы. Например, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса – мера психического воздействия, порицающая правонарушителя; отзыв лицензии – мера организационно-правового характера; штраф – мера имущественного характера. Следует учитывать то, что в механизме осуществления карательной функции любого вида юридической ответственности большое значение имеет порицание правонарушителя и совершенного им деяния, которое направлено на психику субъекта. Способы осуществления карательного воздействия финансово-правовой ответственности достаточно разнообразны. В основном они связаны с сужением имущественной сферы правонарушителя и изменением отношения к собственности .
Одновременно с карательной функцией финансово-правовой ответственности осуществляется ее восстановительная функция, которая выступает средством восстановления публичных имущественных интересов и в компенсации возникшего ущерба. Объектом восстановительного воздействия выступают отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Именно этим отношениям причиняется вред в результате совершения финансового правонарушения. Восстановительный характер носят финансово-правовые санкции, реализация которых устраняет правонарушение, восстанавливает правопорядок. К этой группе относятся санкции, связанные с утратой имущества для нарушителя (взыскание штрафа, пени и т.д.).
Регулятивная функция финансово-правовой ответственности способствует закреплению и оформлению финансовых отношений, направлена на их развитие, изменение и совершенствование. Регулятивная функция реализуется посредством закрепления обязанностей, составов правомерного поведения субъектов финансовых правоотношений. Например, регулятивная функция налоговой ответственности закрепляет обязанности налогоплательщиков своевременно встать на учет в налоговых органах, своевременно представлять декларацию, соблюдать правила учета доходов, расходов, объектов налогообложения и т.д. Анализ БК РФ показывает, что регулятивная функция бюджетной ответственности закрепляет обязанности субъектов по исполнению закона о бюджете, целевому использованию бюджетных средств получателем, своевременному представлению отчетов, связанных с исполнением бюджета и т.д.
Одновременно с регулятивной функцией финансово-правовой ответственности осуществляется превентивная функция. Превентивный характер финансово-правовой ответственности заключается в предотвращении совершения финансового правонарушения субъектами финансового права. Превентивное направление правового воздействия финансово-правовой ответственности состоит из общепревентивного и частнопревентивного направлений. Общая превенция проявляется уже в самом факте установления финансово-правовой ответственности. Важными задачами превентивной функции выступают укрепление финансовой дисциплины, предполагающей добросовестное осуществление предоставленных прав и исполнение установленных в финансово-правовых нормах обязанностей.
Таким образом, цель превентивной функции финансово-правовой ответственности – обеспечить правомерное поведение субъектов финансовых правоотношений и не допустить нарушения динамики регулятивных финансовых правоотношений. В идеале результат превентивного воздействия налоговой ответственности должен заключаться в отсутствии или минимизации финансовых правонарушений, но, к сожалению, этот идеал не соответствует реалиям современной действительности .
Воспитательная функция выражается в воздействии на сознание правонарушителя; в формировании у него положительного отношения к требовательности законов, к правам, свободам и интересам других граждан. Воспитательная функция финансово-правовой ответственности достаточно специфична, т.к. элементы кары и превенции имеют свое воспитательное воздействие на субъектов финансовых правоотношений. Субъектами воспитательной функции финансово-правовой ответственности, как представляется, являются как физические лица, так и организации. В последнем случае указанная функция реализуется преимущественно в отношении руководителей и должностных лиц организации, к которым применяются меры финансово-правовой ответственности. Факт реализации ответственности не может не оказывать влияние на сознание и психику человека, в т.ч. должностного лица, наделенного властными полномочиями. Воспитательная функция направлена на формирование положительных качеств, общественно полезных устремлений, правомерных установок у лица, несущего юридическую ответственность, тем более, если это лицо является руководителем организации или предприятия.
Указанные функции позволяют выделить финансово-правовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности. Кроме того, одним из существенных признаков финансово-правовой ответственности является также ее фактическое основание – финансовое правонарушение. Финансовое законодательство не содержит единого комплексного понятия финансового правонарушения, но закрепляет определения его разновидностей – налоговые правонарушения и нарушения бюджетного законодательства.
Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность. Статья 306. 1 БК РФ бюджетным нарушением признает совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Исходя из общетеоретических положений, думается, можно дать следующее определение финансового правонарушения, которое отражает совокупность признаков, характерных для разновидностей финансовых правонарушений. Так, финансовое правонарушение – это общественно опасное, виновное, противоправное (в нарушение финансового законодательства) деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом финансового правоотношения, за которое финансовым законодательством установлена ответственность.
Данное определение содержит следующую совокупность юридических признаков финансового правонарушения:
1. Общественная опасность – основной объективный признак, определяющая черта правонарушения и его основополагающее объективное основание, отграничивающее правомерное поведение от противоправного. Общественная опасность проявляется в том, что правонарушение всегда сопряжено с посягательством на ценности человеческого общества, ущемляет частные и публичные интересы. Правонарушения общественно опасны своей типичностью, распространенностью. По своей социальной значимости деяния являются антиобщественными, т.е. причиняющими вред интересам граждан, государства и общества. Общественная опасность финансовых правонарушений очевидна и рассмотрена во многих научных работах, но в определениях финансовых правонарушений, данных в НК РФ и БК РФ, прямо не предусмотрена, однако, общественная опасность налоговых и бюджетных правонарушений выражена в существенном влиянии на состояние экономики государства. «Общественная опасность экономических правонарушений состоит не столько в увеличении их числа, сколько в создании тенденций деликтолизации и криминализации всей структуры социально-экономических отношений в условиях явно неэффективной законотворческой и правоприменительной политики в рассматриваемой сфере государственного управления» .
В юридической литературе существует точка зрения, согласно которой общественная опасность деяния присуща только преступлениям, а остальные правонарушения характеризуются лишь «вредоносностью». Думается, финансовым правонарушениям присуща не только вредность или вредоносность, а именно общественная опасность как материальный признак любого правонарушения.
Между тем некоторые авторы упрощают ситуацию, считая, что отсутствие общественной опасности в составе финансового правонарушения позволяет отграничить их от преступлений. Это – очевидное заблуждение. Единственным критерием ограничения финансовых правонарушений от преступлений может быть лишь степень общественной опасности, которая, конечно, различна у этих видов правонарушений.
2. Противоправность. Юридическим выражением признака общественной опасности финансового правонарушения является противоправность. Российское государство, признавая то или иное действие или бездействие общественно опасным, устанавливает правовые запреты на их совершение. Противоправность состоит в том, что субъект совершает действие, запрещенное нормой финансового права, или не совершает действия, предписанного финансово-правовым актом. Принципиально и то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами финансово-правовой ответственности. Деяние, не являющееся противоправным, не может образовать финансового правонарушения и повлечь финансово-правовую ответственность.
3. Виновность. Она заключается в психическом отношении нарушителя к совершаемому деянию. В финансовом законодательстве вина не всегда выделяется в качестве обязательного признака финансового правонарушения (например, бюджетные, банковские правонарушения). Думается, такой признак финансового правонарушения, как виновность является обязательным, т.к. привлечение к ответственности без вины не соответствует принципам юридической ответственности.
4. Наказуемость деяния означает, что совершение финансового правонарушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде финансовых санкций. Ответственность за финансовое правонарушение установлена только федеральным финансовым законодательством и никакие иные нормативные правовые акты не могут содержать положений, относящихся к финансово-правовой ответственности.
Признаки финансового правонарушения следует отличать от его юридического состава. Понимание этого вопроса имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При наличии всех признаков может отсутствовать состав финансового правонарушения, что исключает законность привлечения к финансово-правовой ответственности. Под составом правонарушения понимается установленная законодательством совокупность элементов, при наличии которых противоправное деяние считается финансовым правонарушением. Отсутствие хотя бы одного из элементов не позволяет рассматривать деяние как правонарушение и поэтому исключает возможность привлечения лица к финансово-правовой ответственности. Выделяют четыре элемента состава финансового правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Объект финансового правонарушения – это общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, на которые посягает финансовое правонарушение. Общим объектом финансового правонарушения выступают финансовые интересы государства. Помимо общего объекта, финансовые правонарушения имеют видовой объект, обусловленный сферой охраняемых финансовым законодательством общественных отношений. Так, видовыми объектами финансовых правонарушений являются налоговые, бюджетные, банковские, валютные, страховые, расчетные и другие отношения. Каждое финансовое правонарушение имеет непосредственный объект. Например, непосредственным объектом налогового правонарушения являются отношения по взиманию налогов и сборов, отношения по осуществлению налогового контроля и т.д.
Объективная сторона – это система признаков, характеризующих внешнее проявление финансового правонарушения. Она заключается в действии или бездействии, запрещенном финансовым законодательством. Действие выражается в активном невыполнении своих финансовых обязанностей (например, неполная уплата сумм налога).Бездействие представляет собой пассивное невыполнение своих финансовых обязанностей (например, непредставление налоговой декларации).
Противоправное деяние является выражением воли субъекта финансового правонарушения, его решимости на совершение определенного поступка. Поэтому действия или бездействие не могут быть признаны противоправными, если они совершены не по собственной воле лица, а под влиянием непреодолимой силы.
В систему признаков, образующих объективную сторону, также входят: время, место, характер совершенного деяния, наступившие вредные последствия, повторность, момент совершения (окончания) правонарушения, его систематичность.
Немаловажным признаком объективной стороны являются последствия совершенного деяния. Финансовые правонарушения влекут за собой негативные последствия (вред), в качестве которых признается ущемление финансовых интересов государства. При совершении деяний, которые препятствуют государству в лице финансовых органов осуществлять контрольные функции, таких последствий может не быть, поэтому при привлечении к финансово-правовой ответственности они не учитываются.
В зависимости от того, учитываются ли при привлечении к финансово-правовой ответственности общественно опасные (вредные) последствия, выделяют два вида составов финансовых правонарушений: материальные и формальные.
Материальным составом называется такой состав, объективная сторона которого включает не только действие или бездействие, но также и вредные последствия, находящиеся в причинной связи с ними. За совершение таких правонарушений ответственность не наступает в случае, если действия или бездействие не повлекли описанных в норме, предусматривающей ответственность за данное правонарушение, последствий (например, ст. 122 НК РФ).
Формальным составом является такой состав, объективная сторона которого состоит только из действия или бездействия. В данном случае ответственность наступает независимо от последствий деяния. В рассматриваемой сфере финансовым правонарушением с формальным составом является, например, нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118 НК РФ).
Субъект – это лицо, на которое по действующему законодательству может быть возложена финансово-правовая ответственность в связи с совершением финансового правонарушения. Субъектами финансовых правонарушений могут быть общественно-территориальные образования, органы государственной власти и местного самоуправления, физические и юридические лица.
Обязательными признаками для признания физических лиц субъектами финансового правонарушения является достижение 16-ти лет и вменяемость.
Установление возвратного критерия привлечения физических лиц к ответственности за совершение финансового правонарушения объясняется тем, что малолетние не могут осознавать противоправность своего деяния, у них еще недостаточно развиты психические процессы, кроме того, финансовое законодательство сложно и противоречиво для понимания. Очевидно, что малолетние граждане не всегда могут понять смысл финансового законодательства. К иным субъектам финансового правонарушения применяются традиционные требования по обладанию правосубъектности.
Субъективная сторона финансового правонарушения заключается в наличии вины, которая может быть выражена как в форме умысла, так и форме неосторожности. Умышленное действие или бездействие означает, что лицо, совершившее его, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. К умышленным финансовым правонарушениям можно отнести, например, нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ); несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест (ст. 125 НК РФ) и др.
Неосторожное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, но должно было и могло их предвидеть. Например, неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора) (п. 1 ст. 122 НК РФ).
При совершении финансового правонарушения организацией также возможно определение вины в ее действиях (бездействии). Необходимость установления вины организации и учета ее формы прямо устанавливается финансовым законодательством. В частности, согласно п. 4 ст. 110 НК РФ вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения.
Рассмотрение финансово-правовой ответственности как вида юридической ответственности, для которой характерно применение государством к физическим лицам и организациям, не исполнившим свои законные обязанности, финансовых санкций, требует анализа их понятий и правовой природы.
Необходимо отметить, что с введением в правовую науку понятия «финансово-правовая ответственность» произошло ее отождествление с предусмотренными законом финансовыми санкциями. Санкция не как элемент правовой нормы, а как государственно-правовые последствия несоблюдения норм права является мерой ответственности. Соответственно, финансово-правовая санкция является мерой финансово-правовой ответственности, которая наступает в случае несоблюдения субъектами финансовых правоотношений установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений.
Применительно к каждому основанию финансово-правовой ответственности действует строго определенная система санкций. Исходя из общетеоретического подхода к основанию применения юридической ответственности, можно отметить, что основанием применения меры ответственности, в том числе финансовых санкций, является совершение финансового правонарушения.
Содержание финансово-правовых санкций состоит в ограничении, лишении прав или других благ лица, к которому они применяются, т.е. посредством финансовых санкций государство заставляет нарушителя претерпевать определенные ограничения его прав, независимо от того, желает он этого или нет.
Финансово-правовые санкции применяются к субъектам финансовых правоотношений, которые являются реальными участниками конкретных правоотношений. В теории финансового права данный круг субъектов разделяется на три основные группы: общественно-территориальные образования, коллективные субъекты, индивидуальные субъекты. Возможно, подразделение субъектов финансового права и на две группы: организации, куда входят две первые из названных выше групп, и граждане в качестве индивидуальных субъектов.
Характерной особенностью субъектов финансово-правовой ответственности является то, что, в отличие от субъектов административной и дисциплинарной ответственности, они могут как находиться, так и не находиться в организационных отношениях с органом, налагающим наказание.
Для финансово-правовых санкций характерен судебный и бесспорный порядок их применения.
Финансово-правовые санкции имеют специальный объект воздействия - фонды денежных средств и финансовые ресурсы.
Финансово-правовые санкции могут налагаться специально уполномоченными на то органами: Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой, Центральным банком РФ и другими.
Денежные средства, изъятые у нарушителей финансового законодательства в качестве санкций, преимущественно зачисляются в соответствующие государственные денежные фонды как налоговые доходы (например, налоговые санкции), что свидетельствует о фискальном характере исследуемых мер ответственности.
Некоторые авторы, рассматривая финансовые санкции, по способу воздействия подразделяют их на правовосстановительные, штрафные и санкции, которые сочетают в себе эти элементы . Но, как представляется, особенностью именно финансово-правовых санкций является соединение в них правовосстановительной и штрафной (карательной) функций. Следует согласиться с мнением Н.И. Химичевой, отмечавшей, что «пожалуй, трудно найти финансово-правовую санкцию, в которой эти элементы существовали бы отдельно, хотя степень их проявления в каждом конкретном случае неодинакова» .
Совпадение правовосстановительной и штрафной функций объясняется имущественным характером финансовых правоотношений, с одной стороны, и обеспечением доходной части бюджета, если говорить о налоговой и бюджетной сфере, с другой. При применении правовосстановительных санкций существенным является определение уже существующих обязанностей нарушителя и их, в случае необходимости, принудительное осуществление, при применении штрафных санкций – правильная квалификация правонарушения, индивидуализация примененных к правонарушителю мер финансового принуждения.
Как уже отмечалось, финансово-правовая санкция в основном имеет имущественный характер. Она либо устанавливается в каком-то количественном отношении к сумме доходов, выручки и т.п., подлежащих изъятию у нарушителей финансовой дисциплины, либо выражается в принудительных действиях, реализация которых ограничивает финансовую базу определенных субъектов или ужесточает режим ее использования .
Чаще всего в качестве финансово-правовых санкций применяются пеня и штраф, которые являются одним из способов воздействия на субъектов в случае нарушения ими своих обязанностей. Пеня, рассматриваемая в гражданских правоотношениях как один из видов неустойки, в финансовых правоотношениях служит способом принуждения к исполнению в срок финансовой обязанности. Пеня обычно устанавливается в виде процента от суммы просроченного обязательства и начисляется за каждый день просрочки в течение определенного периода, после которого взыскивается разовый штраф . Штраф, как денежная санкция, устанавливается в твердой денежной сумме или в процентах, от суммы невыполненного обязательства.
Так как финансовые санкции могут носить как карательный, так и восстановительный характер, то действующее законодательство допускает в ряде случаев их применение без учета вины правонарушителя, а именно, это обстоятельство противоречит принципам юридической ответственности. Ответственность должна наступать только за виновные деяния. Поэтому целесообразно было бы признать необходимость установления вины правонарушителя при совершении финансового правонарушения.
Характерным признаком финансово-правовых санкций является то, что они не находят своего применения (кроме штрафа и пени) в какой-либо другой отрасли права. К специфическим видам финансово-правовых санкций можно отнести, например, отзыв лицензий на осуществление отдельных видов деятельности (страховой, банковской).
Применение финансово-правовых санкций, в первую очередь, преследует цель возмещения причиненного ущерба финансовым интересам государства, а потом уже – наказание лица, совершившего правонарушение и предупреждение совершения им новых правонарушений.
На основании вышеизложенного можно выделить следующие основные признаки финансово-правовых санкций:
- применяются в сфере финансовой деятельности государства за нарушение финансовой дисциплины;
- являются мерами финансовой ответственности;
- предусмотрены нормами финансового права;
- для них характерно совпадение правовосстановительной и штрафной функций;
- носят преимущественно имущественный характер;
- характеризуются наличием специфических видов принуждения;
- применяются как к физическим, так и организациям;
- для них характерны специальный порядок применения и круг органов, их применяющих.
Таким образом, финансово-правовые санкции – это меры финансово-правовой ответственности, применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим лицам и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями.
Подводя итог исследованию понятий финансово-правовой ответственности и финансово-правовых санкций, отметим следующее:
1. Признавая выделение позитивного аспекта реализации юридической ответственности наряду с негативным, финансово-правовую ответственность можно определить как добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих финансовых обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - как обязанность претерпевать предусмотренные финансовым законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное финансовое правонарушение, заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.
2. Финансово-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, преследует такие цели, как охрана правопорядка в финансовой сфере; организация и упорядочивание финансовых правоотношений; предупреждение финансовых правонарушений, восстановление нарушенных финансовых отношений.
3. Цели финансово-правовой ответственности определяют ее функции, которые направлены на претерпевание правонарушителем негативных последствий вследствие совершения финансового правонарушения (карательная функция); на восстановление прав и законных интересов и компенсацию причиненного вреда (восстановительная функция); на упорядочение финансово-правовых отношений (регулятивная функция); на выработку позитивного отношения субъектов по соблюдению финансового законодательства и создание мотивации по реализации перспективной финансово-правовой ответственности (воспитательная функция); на предупреждение правонарушений в финансовой сфере (превентивная функция).
4. Фактическим основанием негативной финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, которое можно определить как общественно опасное, противоправное (в нарушение финансового законодательства), виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом финансового правоотношения, за которое финансовым законодательством установлена ответственность.
5. Мерами финансово-правовой ответственности являются финансово-правовые санкции применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим лицам и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями.
В целях полноты характеристики финансово-правовых санкций далее рассмотрим особенности назначения различных мер финансово-правовой ответственности, применяемых за совершение финансовых правонарушений в наиболее значимых сферах финансовой деятельности государства, а именно налоговых, бюджетных, банковских и валютных санкций.
В каждой правовой системе формируется система юридической ответственности, обеспечивающая наиболее эффективную реализацию ее мер в зависимости от конкретной ситуации. Любая система представляет собой совокупность ее частей, находящихся в определенном единстве и взаимодействии между собой. Составными частями системы права, как известно, являются отрасли права, подотрасли права, правовые институты и правовые нормы. Сообразно этому составные части системы юридической ответственности как межотраслевого правового института также состоят из правовых норм. Их особенностью является то, что они одновременно входят в круг норм, формирующих ту или иную отрасль, подотрасль права или правовой институт. И в этой связи необходимо рассмотреть, какие части входят в систему юридической ответственности.
Наибольшее распространение получило деление видов юридической ответственности по отраслевому признаку. По этому основанию различают ответственность конституционную, уголовную, гражданско-правовую, административную, финансово-правовую, дисциплинарную, а также материальную.
Рассмотрим, какие виды юридической ответственности могут быть выделены в рамках системы юридической ответственности. Исторически первыми в правовой системе возникали такие формы ответственности как гражданско-правовая и уголовная.
Уголовная ответственность наступает за наиболее тяжкие правонарушения, традиционно именуемые преступлениями. Соответственно и меры уголовной ответственности, по сравнению с иными наказаниями, являются наиболее тяжкими, например, лишение свободы. Тяжесть правонарушения, достаточная для признания его преступлением, определяется законодателем, исходя из важности и значимости нарушаемых общественных отношений. Круг преступлений должен быть закреплен в законе и не подлежит расширительному толкованию. Данный закон традиционно относится к кодифицированным актам, в настоящее время это Уголовный кодекс РФ, действующий с 1 января 1997 г.
Уголовная ответственность с момента своего возникновения имела целью охрану общественных отношений в целом и обеспечение стабильности существующего государственного строя. В силу этого она всегда являлась публично-правовым типом ответственности.
Другим видом юридической ответственности, которая также имеет длительную историю, является гражданско-правовая ответственность. Основанием данного вида ответственности является гражданско-правовой деликт, обычно выражающийся в причинении имущественного вреда одной из сторон гражданских правоотношений. Поскольку вред носит имущественный характер, то и гражданско-правовая ответственность преимущественно носит имущественный характер. К мерам этой ответственности можно отнести, в частности, неустойку, пеню.
Гражданско-правовая ответственность является ярким примером частноправового типа ответственности, поскольку она направлена на защиту лиц, вступающих в конкретные гражданские правоотношения. Гражданско-правовая ответственность в настоящее время регламентируется Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами.
В рамках данной ответственности можно выделить несколько видов. Прежде всего, это договорная гражданско-правовая ответственность. Она возникает в случае нарушения одной из сторон условий договора. В свою очередь, данный вид ответственности может быть подразделен на подвиды по критерию вида договора, из которого возникает ответственность. Другим важным видом гражданско-правовой ответственности является внедоговорная гражданско-правовая ответственность, которая, как следует из ее названия, наступает в случаях причинения вреда вне рамок договорных отношений.
На следующем историческом этапе по мере развития общественных отношений и правовой системы, появились такие виды юридической ответственности, как административная, материальная и дисциплинарная.
Основанием административной ответственности является правонарушение – деяние с меньшей общественной опасностью, чем преступление, однако также посягающее на важные общественные отношения. Соответственно, к лицам, совершим административные правонарушения, применяются более легкие санкции, по сравнению с мерами уголовной ответственности. К ним, например, относятся предупреждение, штраф, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, дисквалификация, административное выдворение за пределы территории РФ, административное приостановление деятельности, обязательные работы. Круг деяний, рассматриваемых в качестве административных правонарушений, определяется исключительно законом – в настоящее время действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
Административная ответственность относится к публично-правовому типу ответственности и направлена на обеспечение интересов всего общества. Она является одним из самых распространенных видов ответственности.
К видам ответственности также необходимо отнести дисциплинарную ответственность, которая возникает вследствие совершения дисциплинарных проступков в процессе реализации трудовых отношений. Основанием этой ответственности является дисциплинарный проступок, представляющий собой неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей работником. Мерами дисциплинарной ответственности являются, например, замечание, выговор, увольнение и др.
Дисциплинарная ответственность в большей мере является публично-правовой, хотя некоторые черты, свойственные частноправовому типу ответственности, проявляется в ней довольно ярко. Основными видами дисциплинарной ответственности являются ответственность работников, состоящих в трудовых отношениях с организациями и физическими лицами, ответственность государственных гражданских и муниципальных служащих и ответственность лиц, служба которых подчиняется специальным дисциплинарным уставам (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и т.д.). Основным нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере является Трудовой кодекс РФ 2001 г. Одновременно действует еще ряд федеральных законов, например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ».
Отметим, что, в части, дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, муниципальных служащих и работников правоохранительных органов дисциплинарная ответственность может носить как частноправовой характер (если имеет место проступок, наносящий ущерб публичному образованию, как работодателю), так и публично-правовой характер (если проступок посягает на интересы государственной или муниципальной службы и нарушает правопорядок всего общества, например, в случае превышения должностных полномочий). В силу указанных обстоятельств дисциплинарная ответственность носит смешанный – частноправовой и публично-правовой характер.
Последней классической формой юридической ответственности является материальная ответственность. Она также возникает из трудовых отношений, однако в ее основе лежит факт причинения материального ущерба работником работодателю или работодателем работнику. Поскольку в данном случае у виновного лица возникает обязанность возмещения причиненного вреда, данный вид ответственности близок к гражданско-правовой ответственности, и она всегда носит материальный характер. Соответственно, в рамках материальной ответственности можно выделить два вида: ответственность работодателя перед работником и ответственность работника перед работодателем, что регламентируется Трудовым кодексом РФ.
Рассмотренные выше виды юридической ответственности могут быть признаны традиционными в силу того, что их существование признается всеми авторами. Вместе с тем, в последние годы развитие общественных отношений и правовой системы привело к появлению новых видов юридической ответственности. Количество таких видов, их сущность и отличительные особенности до сих пор являются дискуссионными вопросами в российской науке.
Так, новым видом юридической ответственности является финансово-правовая ответственность.
В современной юридической науке наметилось два подхода к определению природы финансово-правовой ответственности. Одни ученые придерживаются точки зрения, согласно которой финансово-правовая ответственность – это не особый вид юридической ответственности, а разновидность административной (А.П. Алехин, Е.С. Белинский, А.В. Брызгалин, В.М. Зарипов, Л.Ю. Кролис и др.). Другие исследователи, напротив, являются сторонниками выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, хотя и отмечают некоторое ее сходство с административной ответственностью (И.И. Веремеенко, Г.С. Гуревич, М.В. Карасева, М.Б. Разгильдиева, Н.А. Саттарова и др.).
Финансовое право – самостоятельная отрасль права. Наличие ответственности является обязательной чертой метода правового регулирования общественных отношений и дополнительным критерием самостоятельности отрасли права.
Проблема определения правовой природы финансово-правовой ответственности обусловлена несовершенством действующего финансового законодательства, так как оно не дает понятия финансово-правовой ответственности, хотя и устанавливает финансовые санкции.
Необходимо отметить определенную схожесть финансово-правовой и административной ответственности, так как оба вида ответственности возникают в сфере публичных правоотношений, они относятся к публичной юридической ответственности.
К отличительным чертам, позволяющим говорить о самостоятельности финансово-правовой и административной ответственности, можно отнести следующие:
1. Административная ответственность предусмотрена исключительно КоАП РФ. Такой вывод следует из статьи 1.1 КоАП РФ, в которой указано: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и применяемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях… Следовательно, помимо КоАП РФ на федеральном уровне в иных нормативных правовых актах не может устанавливаться административная ответственность». А формальное основание финансово-правовой ответственности определяется в различных нормативных правовых актах, которые нельзя отнести к законодательству об административных правонарушениях.
2. Фактическим основанием наступления финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, т.е. это виновное нарушение путем действия или бездействия норм финансового права, за которое финансовым законодательством устанавливается юридическая ответственность. Основанием административной ответственности является административное правонарушение; его можно определить как нарушение путем действия или бездействия норм административного права, за которое законом предусмотрено применение мер государственного принуждения. Но следует отметить, что административная ответственность возникает в результате административных правонарушений, которые совершаются в финансовой сфере.
3. Целью административной ответственности являются, прежде всего, пресечение и наказание, финансово-правовая ответственность носит преимущественно восстановительный характер и направлена на восстановление финансовых потерь государства. Поэтому восстановление нарушенной сферы осуществляется при помощи специальных финансово-правовых санкций, например, пеней.
4. Финансово-правовая ответственность отличается от административной и по характеру применяемых санкций. Мерами финансово-правовой ответственности являются преимущественно санкции, связанные с лишениями в основном имущественного характера (штрафы, пени), а в административной ответственности существенное место занимают лишения личного характера, причем некоторые виды санкций, используемых финансово-правовой ответственностью, вообще не применяются административной ответственностью (например, пеня, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности и т.д.).
5. Различается система построения санкций в виде штрафов в административном и финансовом праве. Большинство финансовых санкций определяется в процентном отношении от суммы неуплаченного налога либо в кратных размерах различных сумм. Административный штраф определяется в твердой денежной форме. В свою очередь, размер административного штрафа, исчисляемого исходя из сумм неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер суммы неуплаченных налогов (ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ). Суммы финансово-правовых санкций могут превышать трехкратный размер.
6. Одним из принципов наложения административных наказаний в соответствии с гл. 4 КоАП РФ является принцип сложения наказаний. Часть 2 ст. 4.4 КоАП РФ устанавливает, как исключение из этого принципа возможность поглощения менее строгого административного наказания более строгим при наличии определенных обстоятельств. Подобная возможность для налоговых санкций как разновидности финансовых санкций в НК РФ не предусмотрена.
7. Не совпадают также и сроки давности привлечения к финансово-правовой и административной ответственности. КоАП РФ устанавливает общий срок давности – 2 месяца со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение валютного законодательства РФ, законодательства о налогах и сборах – по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5).
Финансовое законодательство устанавливает другие сроки. Так, например, НК РФ закрепляет срок привлечения к налоговой ответственности в три года (ст. 113), Закон о ЦБ РФ – в пять лет (ст. 74) и т.д.
8. Одним из критериев отграничения финансово-правовой и административной ответственности является давность исполнения наказаний. Так, КоАП РФ освобождает от исполнения постановления о назначении административного наказания, если оно не будет приведено в исполнение в течение 1 года со дня его вступления в законную силу (ст. 31.9), а в НК РФ – давность взыскания налоговой санкции составляет 6 месяцев, в Законе о ЦБ РФ – также 6 месяцев и т.д.
9. Различаются смягчающие и отягчающие финансово-правовую и административную ответственность обстоятельства. КоАП РФ предусматривает шесть отягчающих и пять смягчающих обстоятельств (причем перечень смягчающих обстоятельств является открытым), в финансовом праве такие обстоятельства зависят от конкретного института. Например, НК РФ предусматривает единственное отягчающее обстоятельство (совершение правонарушения повторно), а среди смягчающих обстоятельств совпадает лишь одно (совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных обстоятельств).
10. Согласно КоАП РФ при малозначительности совершенного деяния субъект может быть освобожден от административной ответственности.
Налоговое законодательство не допускает освобождения лица от налоговой ответственности даже при малозначительности совершенного налогового правонарушения. Малозначительность может быть учтена как смягчающее налоговую ответственность обстоятельство, влекущее уменьшение размера штрафа не менее чем в два раза, но не как освобождающее от обязанности уплатить налоговую санкцию.
11. Правом применять меры финансово-правовой ответственности наделены налоговые, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, ЦБ РФ. А в перечне органов, уполномоченных применять меры административной ответственности (гл. 23 КоАП РФ), отсутствуют органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, ЦБ РФ, что подтверждает самостоятельность финансово-правовой ответственности через законодательное определение специальных субъектов применения данного вида ответственности.
Таким образом, обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности: по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является правовосстановительная цель, а в административном – штрафная) и т.д.
Следовательно, финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. По природе и по форме финансово-правовая ответственность является юридической ответственностью. Она возникает в сфере финансовых отношений, входящих в предмет финансового права.
Представители финансово-правовой науки в составе финансово-правовой ответственности выделяют такие ее разновидности, как налоговую, бюджетную, банковскую (публичную) ответственность. Что касается бюджетной и налоговой ответственности они, безусловно, являются разновидностями финансово-правовой ответственности. Это вытекает также из соотношения финансового, бюджетного и налогового права, поскольку бюджетное и налоговое право являются подотраслями финансового права.
Как показывает обзор отечественной и зарубежной литературы, банковское право включает в себя систему публично-правовых и частноправовых методов регулирования и соответственно интересов. «Банковское право, - пишет Р. Кольс, - существует как публичное и частное право. … Публичное банковское право охватывает государственный надзор за банковским делом и его организацией. … Частное банковское право – это право банковских сделок и договоров» .
Общественные отношения, возникающие в банковской сфере, в зависимости от их специфики регламентируются нормами различных отраслей российского права, главным образом финансового и гражданского права. Объектом регулирования финансово-правовых норм являются банковские (публичные) отношения, например, отношения между ЦБ РФ и кредитными организациями по поводу установления нормативов обязательных резервов кредитных организаций и порядка их депонирования в ЦБ РФ; отношения по поводу перечисления ЦБ РФ установленной прибыли в федеральный бюджет; отношения, возникающие в процессе осуществления банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, в т. ч. отношения, связанные с применением мер финансово-правовой (банковской) ответственности.
Вхождение валютного права в структуру финансового права обусловлено как его историческим развитием, так и важным значением мер государственного валютного регулирования и валютного контроля для достижения целей федеральной денежно-кредитной политики.
В целях обеспечения для государства возможности образования, распределения и использования валютных ресурсов и осуществления валютного регулирования применяется финансово-правовой метод, т.е. метод, для которого характерен властный, императивный характер общественных предписаний государства. Большая часть предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления этой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства по линии функциональной финансовой деятельности, и хотя здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, можно сказать, что валютному праву присуща строгая и абсолютная императивность. Отмеченные особенности предмета и общность метода регулирования позволяет определить валютное право как институт финансового права, представляющий собой совокупность юридических норм, которыми регулируются общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения, накопления и использования валютных средств. Поэтому и ответственность, применяемая за совершение валютных правонарушений, по своей природе должна быть финансово-правовой.
Как отмечается в литературе, валютная политика, являясь звеном финансовой политики, представляет собой совокупность экономических правовых и организационных мер, осуществляемыми государственными органами в сфере валютных отношений с целью защиты государственных интересов на валютном рынке и интеграции экономики РФ в систему международного экономического пространства в соответствии со стратегическими целями общеэкономической политики. Следовательно, при нарушении валютного законодательства ущерб причиняется непосредственно государству, что позволяет утверждать о финансово-правовой природе валютной ответственности.
Резюмируя изложенное, отметим, что анализ системы юридической ответственности позволил нам сделать следующие выводы:
1. Наряду с традиционно выделяемыми видами юридической ответственности, можно отметить, что финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, носящим публично-правовой характер.
2. Финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности: по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является восстановительная цель, а в административном – штрафная), по срокам давности исполнения наказаний (в административном – 1 год, а в финансовом (налоговом) – 6 месяцев), по органам, применяющим меры ответственности и т.д.
3. Основными разновидностями финансово-правовой ответственности являются налоговая, бюджетная, банковская и валютная ответственность. Соответственно ответственность за финансовые правонарушения установлена Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о ЦБ РФ и другими актами.
Тема 3. Понятие и признаки финансово-правовой ответственности
и финансовых санкций
Долгое время в юридической литературе не ставился вопрос об определении понятия финансово-правовой ответственности. Во многом это объяснялось политическими соображениями. В научных публикациях, посвященных проблемам ответственности в хозяйственных отношениях, в том числе и в финансовой сфере, речь велась только о характеристике финансово-правовых санкций. При этом отдельные авторы употребляли такие термины, как «правовая ответственность финансового характера», «ответственность, предусмотренная финансовым законодательством», «финансово-правовая ответственность».
Впервые понятие «финансовая ответственность», а точнее «финансовые санкции», упомянуто в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР» .
С 1 января 1992 г., согласно ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство, в установленных законом случаях несет финансовую ответственность в виде… и далее перечисляются финансовые санкции.
В последующем в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» установлен термин «финансовая ответственность» (п. 9), который предусматривает ответственность за несоблюдение условий работы с денежной наличностью.
К нормативным правовым актам, предусматривающим финансово-правовую ответственность, следует также отнести Закон РФ от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при расчетах с населением» , устанавливающий ответственность за нарушение правил учета наличной выручки.
Таким образом, в российском законодательстве термин «финансовая ответственность» появился в начале 90-х гг. ХХ в.. Разумеется, законодательные новеллы не могли остаться без внимания теоретиков-правоведов, тем более, что применение мер финансово-правовой ответственности ежегодно давало бюджету достаточно большие денежные средства.
В современной юридической литературе понятие финансово-правовой ответственности дается примерно одинаково.
Полное определение понятия и природы финансово-правовой ответственности было выработано М.В. Карасевой, которая выделяет ее в самостоятельный вид юридической ответственности и рассматривает как «применение к нарушителю финансово-правовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя дополнительные обременения имущественного характера» .
Анализ имеющихся научных трудов, а также содержание нормативных актов позволяют выделить основные признаки финансово-правовой ответственности, подтверждающие возможность ее рассмотрения как самостоятельного вида юридической ответственности:
1) финансово-правовая ответственность является средством охраны финансового правопорядка;
2) финансово-правовая ответственность установлена нормами финансового права, являющегося самостоятельной отраслью права;
3) основанием привлечения к ней является финансовое правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный порядок в сфере финансов, которое не влечет уголовной или административной ответственности;
4) финансово-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю специальных финансово-правовых санкций;
5) финансово-правовая ответственность носит главным образом имущественный характер, который проявляется в государственно-принудительном воздействии на экономические интересы нарушителя финансового законодательства;
6) меры финансово-правовой ответственности применяются как к физическим лицам, так и к организациям, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим финансовые обязанности перед государством;
7) меры финансово-правовой ответственности применяются широким кругом уполномоченных на то государственных органов и их должностными лицами;
8) порядок наложения финансово-правовых санкций на правонарушителя урегулирован нормами финансового права;
9) применение мер финансово-правовой ответственности имеет целью как восстановление имущественных интересов потерпевшей стороны (государства), так и наказание нарушителя, предупреждение совершения им в будущем новых правонарушений.
К финансово-правовой ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный.
В случае нарушения норм финансового законодательства наступает ретроспективная финансово-правовая ответственность, т.е. ее фактическим основанием является финансовое правонарушение. Ретроспективная финансово-правовая ответственность представляет собой реакцию государства на нарушение финансового законодательства и выражается в применении определенных санкций к правонарушителю, связанных с отрицательными неблагоприятными последствиями. Но особенностью ретроспективной финансово-правовой ответственности является то, что она носит как карательный, так и правовосстановительный характер, т.е. государство не только наказывает нарушителя финансовой дисциплины, но и восстанавливает публичные имущественные интересы, компенсирует возникший ущерб.
Нормативным основанием ретроспективной финансово-правовой ответственности является финансовое законодательство, которое устанавливает права, обязанности, ответственность субъектов финансовых правоотношений, составы финансовых правонарушений и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности. Для наступления ретроспективной финансово-правовой ответственности необходимо и процессуальное основание, в качестве которого выступает решение уполномоченного органа о назначении санкции за совершенное финансовое правонарушение. Наступление негативной финансово-правовой ответственности возможно только при наличии всех перечисленных оснований и в строго определенной последовательности: норма права – финансовое правонарушение – применение санкции.
Таким образом, обобщая вышесказанное, нам бы хотелось дать следующее определение финансово-правовой ответственности, отражающее позитивный и ретроспективный аспекты реализации юридической ответственности. Финансово-правовая ответственность представляет собой добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих финансовых обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные финансовым законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное финансовое правонарушение, заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.
Финансово-правовая ответственность выполняет определенные цели, которые прямо в финансовом законодательстве не указаны, но их можно вывести из целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, в преамбуле БК РФ определено, что БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. В преамбуле Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» указано, что целью Закона является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ.
По мнению А.А. Мусаткиной, целями финансово-правовой ответственности являются: закрепление, упорядочивание и совершенствование финансовых отношений; формирование финансово-правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений и стимулирование их правомерного поведения (деятельности); вытеснение из финансовых отношений действительного и предполагаемого финансового противоправного поведения; кара финансового правонарушителя; восстановление финансовых отношений и социальной справедливости; формирование финансовой и налоговой культуры, высокого уровня правосознания. Общими целями финансовой ответственности является обеспечение безопасности РФ, экономической стабильности, реализации прав и свобод человека и гражданина .
Таким образом, финансово-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, преследует такие цели, как охрана правопорядка в финансовой сфере; организация и упорядочивание финансовых правоотношений; предупреждение финансовых правонарушений, восстановление нарушенных финансовых отношений.
Цели финансово-правовой ответственности определяют ее функции, которые направлены на претерпевание правонарушителем негативных последствий вследствие совершения финансового правонарушения (карательная функция); на восстановление прав и законных интересов и компенсацию причиненного вреда (восстановительная функция); на упорядочение финансово-правовых отношений (регулятивная функция); на выработку позитивного отношения субъектов по соблюдению финансового законодательства и создание мотивации по реализации перспективной финансово-правовой ответственности (воспитательная функция); на предупреждение правонарушений в финансовой сфере (превентивная функция.
Так, карательная функция заключается в неблагоприятных лишениях личного, имущественного или организационного характера, претерпеваемых нарушителем финансового законодательства. Объектами воздействия карательной функции финансово-правовой ответственности могут быть: право на занятие тем или иным видом деятельности, психика финансового правонарушителя, его имущественные интересы. Например, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса – мера психического воздействия, порицающая правонарушителя; отзыв лицензии – мера организационно-правового характера; штраф – мера имущественного характера. Следует учитывать то, что в механизме осуществления карательной функции любого вида юридической ответственности большое значение имеет порицание правонарушителя и совершенного им деяния, которое направлено на психику субъекта. Способы осуществления карательного воздействия финансово-правовой ответственности достаточно разнообразны. В основном они связаны с сужением имущественной сферы правонарушителя и изменением отношения к собственности .
Одновременно с карательной функцией финансово-правовой ответственности осуществляется ее восстановительная функция, которая выступает средством восстановления публичных имущественных интересов и в компенсации возникшего ущерба. Объектом восстановительного воздействия выступают отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Именно этим отношениям причиняется вред в результате совершения финансового правонарушения. Восстановительный характер носят финансово-правовые санкции, реализация которых устраняет правонарушение, восстанавливает правопорядок. К этой группе относятся санкции, связанные с утратой имущества для нарушителя (взыскание штрафа, пени и т.д.).
Регулятивная функция финансово-правовой ответственности способствует закреплению и оформлению финансовых отношений, направлена на их развитие, изменение и совершенствование. Регулятивная функция реализуется посредством закрепления обязанностей, составов правомерного поведения субъектов финансовых правоотношений. Например, регулятивная функция налоговой ответственности закрепляет обязанности налогоплательщиков своевременно встать на учет в налоговых органах, своевременно представлять декларацию, соблюдать правила учета доходов, расходов, объектов налогообложения и т.д. Анализ БК РФ показывает, что регулятивная функция бюджетной ответственности закрепляет обязанности субъектов по исполнению закона о бюджете, целевому использованию бюджетных средств получателем, своевременному представлению отчетов, связанных с исполнением бюджета и т.д.
Одновременно с регулятивной функцией финансово-правовой ответственности осуществляется превентивная функция. Превентивный характер финансово-правовой ответственности заключается в предотвращении совершения финансового правонарушения субъектами финансового права. Превентивное направление правового воздействия финансово-правовой ответственности состоит из общепревентивного и частнопревентивного направлений. Общая превенция проявляется уже в самом факте установления финансово-правовой ответственности. Важными задачами превентивной функции выступают укрепление финансовой дисциплины, предполагающей добросовестное осуществление предоставленных прав и исполнение установленных в финансово-правовых нормах обязанностей.
Таким образом, цель превентивной функции финансово-правовой ответственности – обеспечить правомерное поведение субъектов финансовых правоотношений и не допустить нарушения динамики регулятивных финансовых правоотношений. В идеале результат превентивного воздействия налоговой ответственности должен заключаться в отсутствии или минимизации финансовых правонарушений, но, к сожалению, этот идеал не соответствует реалиям современной действительности .
Воспитательная функция выражается в воздействии на сознание правонарушителя; в формировании у него положительного отношения к требовательности законов, к правам, свободам и интересам других граждан. Воспитательная функция финансово-правовой ответственности достаточно специфична, т.к. элементы кары и превенции имеют свое воспитательное воздействие на субъектов финансовых правоотношений. Субъектами воспитательной функции финансово-правовой ответственности, как представляется, являются как физические лица, так и организации. В последнем случае указанная функция реализуется преимущественно в отношении руководителей и должностных лиц организации, к которым применяются меры финансово-правовой ответственности. Факт реализации ответственности не может не оказывать влияние на сознание и психику человека, в т.ч. должностного лица, наделенного властными полномочиями. Воспитательная функция направлена на формирование положительных качеств, общественно полезных устремлений, правомерных установок у лица, несущего юридическую ответственность, тем более, если это лицо является руководителем организации или предприятия.
Указанные функции позволяют выделить финансово-правовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности. Кроме того, одним из существенных признаков финансово-правовой ответственности является также ее фактическое основание – финансовое правонарушение. Финансовое законодательство не содержит единого комплексного понятия финансового правонарушения, но закрепляет определения его разновидностей – налоговые правонарушения и нарушения бюджетного законодательства.
Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность. Статья 306. 1 БК РФ бюджетным нарушением признает совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Исходя из общетеоретических положений, думается, можно дать следующее определение финансового правонарушения, которое отражает совокупность признаков, характерных для разновидностей финансовых правонарушений. Так, финансовое правонарушение – это общественно опасное, виновное, противоправное (в нарушение финансового законодательства) деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом финансового правоотношения, за которое финансовым законодательством установлена ответственность.
Данное определение содержит следующую совокупность юридических признаков финансового правонарушения:
1. Общественная опасность – основной объективный признак, определяющая черта правонарушения и его основополагающее объективное основание, отграничивающее правомерное поведение от противоправного. Общественная опасность проявляется в том, что правонарушение всегда сопряжено с посягательством на ценности человеческого общества, ущемляет частные и публичные интересы. Правонарушения общественно опасны своей типичностью, распространенностью. По своей социальной значимости деяния являются антиобщественными, т.е. причиняющими вред интересам граждан, государства и общества. Общественная опасность финансовых правонарушений очевидна и рассмотрена во многих научных работах, но в определениях финансовых правонарушений, данных в НК РФ и БК РФ, прямо не предусмотрена, однако, общественная опасность налоговых и бюджетных правонарушений выражена в существенном влиянии на состояние экономики государства. «Общественная опасность экономических правонарушений состоит не столько в увеличении их числа, сколько в создании тенденций деликтолизации и криминализации всей структуры социально-экономических отношений в условиях явно неэффективной законотворческой и правоприменительной политики в рассматриваемой сфере государственного управления» .
В юридической литературе существует точка зрения, согласно которой общественная опасность деяния присуща только преступлениям, а остальные правонарушения характеризуются лишь «вредоносностью». Думается, финансовым правонарушениям присуща не только вредность или вредоносность, а именно общественная опасность как материальный признак любого правонарушения.
Между тем некоторые авторы упрощают ситуацию, считая, что отсутствие общественной опасности в составе финансового правонарушения позволяет отграничить их от преступлений. Это – очевидное заблуждение. Единственным критерием ограничения финансовых правонарушений от преступлений может быть лишь степень общественной опасности, которая, конечно, различна у этих видов правонарушений.
2. Противоправность. Юридическим выражением признака общественной опасности финансового правонарушения является противоправность. Российское государство, признавая то или иное действие или бездействие общественно опасным, устанавливает правовые запреты на их совершение. Противоправность состоит в том, что субъект совершает действие, запрещенное нормой финансового права, или не совершает действия, предписанного финансово-правовым актом. Принципиально и то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами финансово-правовой ответственности. Деяние, не являющееся противоправным, не может образовать финансового правонарушения и повлечь финансово-правовую ответственность.
3. Виновность. Она заключается в психическом отношении нарушителя к совершаемому деянию. В финансовом законодательстве вина не всегда выделяется в качестве обязательного признака финансового правонарушения (например, бюджетные, банковские правонарушения). Думается, такой признак финансового правонарушения, как виновность является обязательным, т.к. привлечение к ответственности без вины не соответствует принципам юридической ответственности.
4. Наказуемость деяния означает, что совершение финансового правонарушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде финансовых санкций. Ответственность за финансовое правонарушение установлена только федеральным финансовым законодательством и никакие иные нормативные правовые акты не могут содержать положений, относящихся к финансово-правовой ответственности.
Признаки финансового правонарушения следует отличать от его юридического состава. Понимание этого вопроса имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При наличии всех признаков может отсутствовать состав финансового правонарушения, что исключает законность привлечения к финансово-правовой ответственности. Под составом правонарушения понимается установленная законодательством совокупность элементов, при наличии которых противоправное деяние считается финансовым правонарушением. Отсутствие хотя бы одного из элементов не позволяет рассматривать деяние как правонарушение и поэтому исключает возможность привлечения лица к финансово-правовой ответственности. Выделяют четыре элемента состава финансового правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Объект финансового правонарушения – это общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, на которые посягает финансовое правонарушение. Общим объектом финансового правонарушения выступают финансовые интересы государства. Помимо общего объекта, финансовые правонарушения имеют видовой объект, обусловленный сферой охраняемых финансовым законодательством общественных отношений. Так, видовыми объектами финансовых правонарушений являются налоговые, бюджетные, банковские, валютные, страховые, расчетные и другие отношения. Каждое финансовое правонарушение имеет непосредственный объект. Например, непосредственным объектом налогового правонарушения являются отношения по взиманию налогов и сборов, отношения по осуществлению налогового контроля и т.д.
Объективная сторона – это система признаков, характеризующих внешнее проявление финансового правонарушения. Она заключается в действии или бездействии, запрещенном финансовым законодательством. Действие выражается в активном невыполнении своих финансовых обязанностей (например, неполная уплата сумм налога).Бездействие представляет собой пассивное невыполнение своих финансовых обязанностей (например, непредставление налоговой декларации).
Противоправное деяние является выражением воли субъекта финансового правонарушения, его решимости на совершение определенного поступка. Поэтому действия или бездействие не могут быть признаны противоправными, если они совершены не по собственной воле лица, а под влиянием непреодолимой силы.
В систему признаков, образующих объективную сторону, также входят: время, место, характер совершенного деяния, наступившие вредные последствия, повторность, момент совершения (окончания) правонарушения, его систематичность.
Немаловажным признаком объективной стороны являются последствия совершенного деяния. Финансовые правонарушения влекут за собой негативные последствия (вред), в качестве которых признается ущемление финансовых интересов государства. При совершении деяний, которые препятствуют государству в лице финансовых органов осуществлять контрольные функции, таких последствий может не быть, поэтому при привлечении к финансово-правовой ответственности они не учитываются.
В зависимости от того, учитываются ли при привлечении к финансово-правовой ответственности общественно опасные (вредные) последствия, выделяют два вида составов финансовых правонарушений: материальные и формальные.
Материальным составом называется такой состав, объективная сторона которого включает не только действие или бездействие, но также и вредные последствия, находящиеся в причинной связи с ними. За совершение таких правонарушений ответственность не наступает в случае, если действия или бездействие не повлекли описанных в норме, предусматривающей ответственность за данное правонарушение, последствий (например, ст. 122 НК РФ).
Формальным составом является такой состав, объективная сторона которого состоит только из действия или бездействия. В данном случае ответственность наступает независимо от последствий деяния. В рассматриваемой сфере финансовым правонарушением с формальным составом является, например, нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118 НК РФ).
Субъект – это лицо, на которое по действующему законодательству может быть возложена финансово-правовая ответственность в связи с совершением финансового правонарушения. Субъектами финансовых правонарушений могут быть общественно-территориальные образования, органы государственной власти и местного самоуправления, физические и юридические лица.
Обязательными признаками для признания физических лиц субъектами финансового правонарушения является достижение 16-ти лет и вменяемость.
Установление возвратного критерия привлечения физических лиц к ответственности за совершение финансового правонарушения объясняется тем, что малолетние не могут осознавать противоправность своего деяния, у них еще недостаточно развиты психические процессы, кроме того, финансовое законодательство сложно и противоречиво для понимания. Очевидно, что малолетние граждане не всегда могут понять смысл финансового законодательства. К иным субъектам финансового правонарушения применяются традиционные требования по обладанию правосубъектности.
Субъективная сторона финансового правонарушения заключается в наличии вины, которая может быть выражена как в форме умысла, так и форме неосторожности. Умышленное действие или бездействие означает, что лицо, совершившее его, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. К умышленным финансовым правонарушениям можно отнести, например, нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ); несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест (ст. 125 НК РФ) и др.
Неосторожное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, но должно было и могло их предвидеть. Например, неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора) (п. 1 ст. 122 НК РФ).
При совершении финансового правонарушения организацией также возможно определение вины в ее действиях (бездействии). Необходимость установления вины организации и учета ее формы прямо устанавливается финансовым законодательством. В частности, согласно п. 4 ст. 110 НК РФ вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения.
Рассмотрение финансово-правовой ответственности как вида юридической ответственности, для которой характерно применение государством к физическим лицам и организациям, не исполнившим свои законные обязанности, финансовых санкций, требует анализа их понятий и правовой природы.
Необходимо отметить, что с введением в правовую науку понятия «финансово-правовая ответственность» произошло ее отождествление с предусмотренными законом финансовыми санкциями. Санкция не как элемент правовой нормы, а как государственно-правовые последствия несоблюдения норм права является мерой ответственности. Соответственно, финансово-правовая санкция является мерой финансово-правовой ответственности, которая наступает в случае несоблюдения субъектами финансовых правоотношений установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений.
Применительно к каждому основанию финансово-правовой ответственности действует строго определенная система санкций. Исходя из общетеоретического подхода к основанию применения юридической ответственности, можно отметить, что основанием применения меры ответственности, в том числе финансовых санкций, является совершение финансового правонарушения.
Содержание финансово-правовых санкций состоит в ограничении, лишении прав или других благ лица, к которому они применяются, т.е. посредством финансовых санкций государство заставляет нарушителя претерпевать определенные ограничения его прав, независимо от того, желает он этого или нет.
Финансово-правовые санкции применяются к субъектам финансовых правоотношений, которые являются реальными участниками конкретных правоотношений. В теории финансового права данный круг субъектов разделяется на три основные группы: общественно-территориальные образования, коллективные субъекты, индивидуальные субъекты. Возможно, подразделение субъектов финансового права и на две группы: организации, куда входят две первые из названных выше групп, и граждане в качестве индивидуальных субъектов.
Характерной особенностью субъектов финансово-правовой ответственности является то, что, в отличие от субъектов административной и дисциплинарной ответственности, они могут как находиться, так и не находиться в организационных отношениях с органом, налагающим наказание.
Для финансово-правовых санкций характерен судебный и бесспорный порядок их применения.
Финансово-правовые санкции имеют специальный объект воздействия - фонды денежных средств и финансовые ресурсы.
Финансово-правовые санкции могут налагаться специально уполномоченными на то органами: Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой, Центральным банком РФ и другими.
Денежные средства, изъятые у нарушителей финансового законодательства в качестве санкций, преимущественно зачисляются в соответствующие государственные денежные фонды как налоговые доходы (например, налоговые санкции), что свидетельствует о фискальном характере исследуемых мер ответственности.
Некоторые авторы, рассматривая финансовые санкции, по способу воздействия подразделяют их на правовосстановительные, штрафные и санкции, которые сочетают в себе эти элементы . Но, как представляется, особенностью именно финансово-правовых санкций является соединение в них правовосстановительной и штрафной (карательной) функций. Следует согласиться с мнением Н.И. Химичевой, отмечавшей, что «пожалуй, трудно найти финансово-правовую санкцию, в которой эти элементы существовали бы отдельно, хотя степень их проявления в каждом конкретном случае неодинакова» .
Совпадение правовосстановительной и штрафной функций объясняется имущественным характером финансовых правоотношений, с одной стороны, и обеспечением доходной части бюджета, если говорить о налоговой и бюджетной сфере, с другой. При применении правовосстановительных санкций существенным является определение уже существующих обязанностей нарушителя и их, в случае необходимости, принудительное осуществление, при применении штрафных санкций – правильная квалификация правонарушения, индивидуализация примененных к правонарушителю мер финансового принуждения.
Как уже отмечалось, финансово-правовая санкция в основном имеет имущественный характер. Она либо устанавливается в каком-то количественном отношении к сумме доходов, выручки и т.п., подлежащих изъятию у нарушителей финансовой дисциплины, либо выражается в принудительных действиях, реализация которых ограничивает финансовую базу определенных субъектов или ужесточает режим ее использования .
Чаще всего в качестве финансово-правовых санкций применяются пеня и штраф, которые являются одним из способов воздействия на субъектов в случае нарушения ими своих обязанностей. Пеня, рассматриваемая в гражданских правоотношениях как один из видов неустойки, в финансовых правоотношениях служит способом принуждения к исполнению в срок финансовой обязанности. Пеня обычно устанавливается в виде процента от суммы просроченного обязательства и начисляется за каждый день просрочки в течение определенного периода, после которого взыскивается разовый штраф . Штраф, как денежная санкция, устанавливается в твердой денежной сумме или в процентах, от суммы невыполненного обязательства.
Так как финансовые санкции могут носить как карательный, так и восстановительный характер, то действующее законодательство допускает в ряде случаев их применение без учета вины правонарушителя, а именно, это обстоятельство противоречит принципам юридической ответственности. Ответственность должна наступать только за виновные деяния. Поэтому целесообразно было бы признать необходимость установления вины правонарушителя при совершении финансового правонарушения.
Характерным признаком финансово-правовых санкций является то, что они не находят своего применения (кроме штрафа и пени) в какой-либо другой отрасли права. К специфическим видам финансово-правовых санкций можно отнести, например, отзыв лицензий на осуществление отдельных видов деятельности (страховой, банковской).
Применение финансово-правовых санкций, в первую очередь, преследует цель возмещения причиненного ущерба финансовым интересам государства, а потом уже – наказание лица, совершившего правонарушение и предупреждение совершения им новых правонарушений.
На основании вышеизложенного можно выделить следующие основные признаки финансово-правовых санкций:
- применяются в сфере финансовой деятельности государства за нарушение финансовой дисциплины;
- являются мерами финансовой ответственности;
- предусмотрены нормами финансового права;
- для них характерно совпадение правовосстановительной и штрафной функций;
- носят преимущественно имущественный характер;
- характеризуются наличием специфических видов принуждения;
- применяются как к физическим, так и организациям;
- для них характерны специальный порядок применения и круг органов, их применяющих.
Таким образом, финансово-правовые санкции – это меры финансово-правовой ответственности, применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим лицам и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями.
Подводя итог исследованию понятий финансово-правовой ответственности и финансово-правовых санкций, отметим следующее:
1. Признавая выделение позитивного аспекта реализации юридической ответственности наряду с негативным, финансово-правовую ответственность можно определить как добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих финансовых обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - как обязанность претерпевать предусмотренные финансовым законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное финансовое правонарушение, заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.
2. Финансово-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, преследует такие цели, как охрана правопорядка в финансовой сфере; организация и упорядочивание финансовых правоотношений; предупреждение финансовых правонарушений, восстановление нарушенных финансовых отношений.
3. Цели финансово-правовой ответственности определяют ее функции, которые направлены на претерпевание правонарушителем негативных последствий вследствие совершения финансового правонарушения (карательная функция); на восстановление прав и законных интересов и компенсацию причиненного вреда (восстановительная функция); на упорядочение финансово-правовых отношений (регулятивная функция); на выработку позитивного отношения субъектов по соблюдению финансового законодательства и создание мотивации по реализации перспективной финансово-правовой ответственности (воспитательная функция); на предупреждение правонарушений в финансовой сфере (превентивная функция).
4. Фактическим основанием негативной финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, которое можно определить как общественно опасное, противоправное (в нарушение финансового законодательства), виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом финансового правоотношения, за которое финансовым законодательством установлена ответственность.
5. Мерами финансово-правовой ответственности являются финансово-правовые санкции применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим лицам и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями.
В целях полноты характеристики финансово-правовых санкций далее рассмотрим особенности назначения различных мер финансово-правовой ответственности, применяемых за совершение финансовых правонарушений в наиболее значимых сферах финансовой деятельности государства, а именно налоговых, бюджетных, банковских и валютных санкций.
Комментариев нет:
Отправить комментарий