Ответственность за нарушение банковского законодательства

Ответственность за нарушение банковского законодательства

§ 1. Понятие банковской ответственности и банковского правонарушения

Банковская ответственность - это разновидность финансово-правовой ответственности, которая заключается в применении банковских санкций к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства.

Банковской ответственности характерны следующие признаки:

1)    нормативную основа - ФЗ "О ЦБ РФ" и "О банках и банковской деятельности";

2)     ответственность имеет публично-правовую природу;

3)    ее реализация направлена на обеспечение режима законности в банковской сфере;

4)     ответственность наступает за нарушение только банковского законодательства;

5)    субъектами этой ответственности являются только кредитные организации;

6)     ответственность наступает за сам факт правонарушения, т.е. наличие вины субъекта не учитывается;

7)     ответственность применяется во  внесудебном порядке, т.е. меры такой ответственности применяются только ЦБ РФ;

8)    целями этой ответственности являются наказание кредитной организации, предупреждение совершения им новых правонарушений и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

К банковской ответственности также применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный. Позитивный аспект реализации банковской ответственности закреплен в финансовом законодательстве. В качестве примера можно привести нормы законов о ЦБ РФ и «О банках и банковской деятельности». Согласно этим нормативным правовым актам кредитные организации обязаны обеспечивать собственную стабильность; соблюдать обязательные нормативы, установленные ЦБ РФ; осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению и т.д. Добросовестное выполнение кредитными организациями своих обязанностей характеризуют позитивный аспект банковской ответственности. В случае несоблюдения этих обязанностей наступает негативная банковская ответственность, которая заключается в применении к кредитным организациям мер ответственности.

Таким образом, банковская ответственность представляет собой добровольное соблюдение кредитными организациями правовых требований, установленных для них федеральными законами и нормативными правовыми актами ЦБ РФ, а в случае их несоблюдения - обязанность претерпевать предусмотренные действующим законодательством меры государственного принуждения, применяемые  правонарушителю за совершенное банковское правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и организационного характера.

Основанием негативной банковской ответственности является банковское правонарушение. Действующее законодательство не дает определения банковского правонарушению, но, исходя из общетеоретического подхода к понятию правонарушения, можно предположить, что банковское правонарушение – это общественно опасное противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное  кредитной организацией, заключающееся в нарушении ею установленного порядка осуществления банковской деятельности, за которое действующим законодательством предусмотрена ответственность.

Таким образом, банковское правонарушение характеризуется следующими признаками:

1. Общественная опасность. Банковское правонарушение является общественно опасным, т.к. предметом посягательства таких правонарушений является нормальное состояние кредитно-банковской сферы, стабильность банка, интересы кредиторов и вкладчиков, государственные и общественные интересы в сфере банковской деятельности.

        2. Противоправность. Банковское правонарушение противоправно, т.к. совершается вопреки установленным государством нормам банковского законодательства.

        3. Виновность. По действующему законодательству наличие вины не является обязательным признаком банковского правонарушения, т.е. кредитная организация привлекается к ответственности за сам факт правонарушения, что, на наш взгляд, не соответствует принципам юридической ответственности. Проблема вины как признака банковского правонарушения должна быть однозначно решена законодателем.

        4. Наказуемость заключается в наличии установленной законом ответственности за совершение банковского правонарушения, которая выражается в применении финансовой (банковской) санкции.

Законодательство о банках и банковской деятельности не выделяет элементы состава банковского правонарушения, но, исходя из общетеоретических положений, можно выделить объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону банковского правонарушения.

Объект банковского правонарушения можно классифицировать на общий, родовой и непосредственный. Общим объектом является порядок осуществления кредитными организациями банковской деятельности. В зависимости от родового объекта согласно положению ст. 74 Закона о ЦБ РФ банковские правонарушения можно классифицировать на следующие группы:

1.Нарушение кредитной организацией установленных ЦБ РФ экономических нормативов;

   2. Нарушение установленных правил ведения и представления банковской отчетности;

        3. Неисполнение предписаний ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации.

         Объективная сторона выражается в совершении деяния в форме действия или бездействия. Так, в форме действия может быть совершено представление неполной или недостоверной информации. В форме бездействия возможно совершение следующих правонарушений: непредставление информации; неисполнение предписаний ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации. А в форме действия и бездействия могут быть совершены нарушения кредитной организацией, установленных ЦБ РФ экономических нормативов, а также создание реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков), банковской системе в целом.

Понятие каждого из указанных деяний не конкретизировано в Законе о ЦБ РФ, а устойчивой судебной практики, позволяющей их правильно истолковывать, пока нет. Особенно неконкретно сформулировано деяние, предусмотренное ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ  в качестве основания применения мер принуждения – нарушение кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний ЦБ РФ. Возникает вопрос: нарушение кредитными организациями всех федеральных законов или отдельных из них составляет объективную сторону банковского правонарушения? Согласно ст. 56 Закона о ЦБ РФ Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора и осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов ЦБ РФ, установленных ими обязательных нормативов. Таким образом, Закон о ЦБ РФ не предусматривает для ЦБ РФ возможность осуществлять надзор за соблюдением банками норм иных отраслей законодательства. В связи с этим, думается, что под объективной стороной указанного в ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ правонарушения понимается нарушение требований только банковского законодательства.

Субъектом банковского правонарушения являются только кредитные организации, т.е. банк или небанковская кредитная организация, имеющая соответствующую лицензию на осуществление банковских операций.

Субъективная сторона правонарушения в сфере банковского регулирования заключается в наличии вины кредитной организации. Но нужно отметить, что при привлечении банка к ответственности наличие вины не учитывается. Кредитная организация привлекается к ответственности за сам факт правонарушения. Думается, такой подход законодателя не соответствует принципам юридической ответственности. Банковское правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все элементы его состава: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Исходя из общетеоретического подхода к понятию правонарушения, оно не является таковым в случае отсутствия хотя бы одного из элементов его юридического состава. Если банковское законодательство не закрепляет обязательного наличия всех элементов юридического состава (в том числе, и субъективной стороны), оно фактически не признает наличие такого института, как правонарушение в сфере банковского регулирования. Однако при  практическом наличии такого вида правонарушений подобные законодательные положения представляются юридически некорректными.

§ 2. Банковские санкции как меры банковской ответственности

В соответствии со ст. 74 Закона о ЦБ РФ в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытия информации о своей деятельности и аудиторского заключения Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 процента размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации: осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов; замены руководителей кредитной организации, перечень должностей которых указан в статье 60 Закона о ЦБ РФ; осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

7) потребовать от учредителей (участников) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов, в том числе путем ограничения распределения прибыли кредитной организации в части выплат, влекущих уменьшение собственных средств (капитала) кредитной организации.

Необходимо также указать на меры, предусмотренные ст. 38 Закона о ЦБ РФ: принудительное взыскание суммы недовзноса в обязательные резервы и штраф.

Центральный банк РФ вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами ЦБ РФ.

Центральный банк РФ осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) для выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. В случае возникновения таких ситуаций ЦБ РФ вправе принимать меры, предусмотренные статьей 74 Закона о ЦБ РФ, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

В соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов . Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно, исходя из положений нормативных актов Банка России с учетом:

- характера допущенных кредитной организацией нарушений;

- причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

- общего финансового состояния кредитной организации;

- положения кредитной организации на федеральном и региональном рынках банковских услуг;

- степени влияния на экономическое положение (финансовую устойчивость) кредитной организации,

- наличия у кредитной организации согласованного с Банком России плана мер по финансовому оздоровлению или плана восстановления финансовой устойчивости, определяющих сроки и этапы приведения деятельности кредитной организации в соответствие с требованиями Банка России, а также

- степени влияния на бесперебойность функционирования платежных систем, субъектом которых является кредитная организация.

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации, к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) надзорными органами. Взаимодействие с надзорными органами должно выражаться в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее учредителями (участниками), соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации.

Под предупредительными мерами воздействия ЦБ РФ понимает: доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации; изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации; предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками); установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Однако эти меры не получили своего закрепления в системе мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ. Поэтому представляется настоятельно необходимым положительно зарекомендовавшие себя положения правовых актов ЦБ РФ о предупредительных мерах воздействия к кредитным организациям перевести на уровень федерального закона и соответственно включить их в перечень мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ.

Думается, что положения инструкции ЦБ РФ относительно мер, установленных за банковские правонарушения, противоречат принципам юридической ответственности, согласно которым санкции должны предусматриваться в законах, а не в подзаконных актах. Тем более что ЦБ РФ не наделен полномочиями в своих нормативных правовых актах вводить составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение.

Указанные в Инструкции ЦБ РФ  предупредительные меры носят рекомендательный характер и имеют целью предотвратить возможные существенные нарушения банковского законодательства со стороны кредитных организаций. Согласно Инструкции ЦБ РФ  предупредительные меры воздействия применяются в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков и могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации,  к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами.

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений, с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результатов или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основанием для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний ЦБ РФ, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

К основным принудительным мерам воздействия относятся:

- штрафы;

- требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, включая требование о представлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

- требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации;

- требование о реорганизации кредитной организации, включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

- ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

- запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

- запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

- требование о замене руководителей кредитной организации;

- назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

- отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписаний. Информация, содержащаяся в предписании, относится к сведениям ограниченного распространения. Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация о применении этих мер воздействия не относится к сведениям ограниченного распространения.

Проблема классификации мер принуждения, применяемых ЦБ РФ к кредитным организациям, порождена во многом тем, что в законодательстве нет четкого указания на то,  к какой разновидности мер относятся указанные меры. Так, в Законе о ЦБ РФ встречается термин «санкции», в Законе «О банках и банковской деятельности» термины «меры Банка России, применяемые им порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные ФЗ «О ЦБ РФ» (п. 6 ч. 1 ст. 20), Инструкция ЦБ РФ  использует термин «меры, применяемые к кредитным организациям» и т. д. С целью унификации терминологии, думается, все эти меры следует именовать мерами принуждения, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям, т.к. не все они относятся к санкциям.

Некоторые из предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ мер принуждения нельзя отождествлять с наказанием и именовать «санкциями». Например, назначение в кредитную организацию временной администрации – мера принуждения, ограничивающая действие устава и выражающаяся в прямом вмешательстве государства в ее деятельность. Временная администрация – специальный орган управления кредитной организацией, назначаемый ЦБ РФ, как правило, из числа его служащих. В период деятельности временной администрации, полномочия исполнительных органов кредитной организации либо ограничиваются, либо приостанавливаются. Хотя возможность осуществлять банковские операции за кредитной организацией, как правило, сохраняется.

Назначение временной администрации не связано с целями наказания кредитной организации. В отличие от наказания, целями назначения временной администрации в кредитную организацию, у которой возникли финансовые проблемы, являются ее финансовое оздоровление и повышение финансовой устойчивости. Следовательно, основанием для назначения временной администрации является не правонарушение, а обстоятельства, требующие оперативного вмешательства государства в деятельность кредитных организаций для защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов.

Следует отметить, что, устанавливая значительный перечень мер принуждения, применяемых к кредитным организациям, федеральное банковское законодательство ограничивается их произвольным перечислением. Думается, что эти меры нуждаются в систематизации. Исходя из положений, закрепленных теорией права, их можно разделить на предупредительные, пресекательные, восстановительные  и меры ответственности.

Так, к предупредительным мерам можно отнести требование ЦБ РФ об осуществлении кредитной организацией мероприятий по финансовому оздоровлению, в том числе изменении структуры активов, замене руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации. Эти меры являются предупредительными, так как направлены на предупреждение совершения правонарушений кредитной организацией, на устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

К пресекательным мерам можно отнести: изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до 6 месяцев; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев. Эти меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение противоправных действий, совершаемых кредитной организацией.

Некоторые меры принуждения в зависимости от основания применения можно отнести как к предупредительным, пресекательным мерам, так и к мерам ответственности. Например, запрет на осуществление банковских операций может рассматриваться как мера ответственности, если применяется как реакция на нарушение; мера предупреждения - если применяется для предотвращения правонарушения; и мера пресечения - если направлена на прекращение вредных последствий действий кредитной организации. К таким же мерам можно отнести введение запрета на открытие филиалов на срок до одного года, приостановление действия банковской лицензии (такое полномочие предоставлено ЦБ РФ в соответствии со ст. 59 Закона о ЦБ РФ). Однако ст. 74 этого Закона не причисляет приостановление лицензии к мерам принуждения, применяемым к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства. Мало того, Закон о ЦБ РФ не устанавливает ни оснований, ни сроков приостановления, ни процедуры введения этой меры. Поэтому, представляется, что этот пробел законодательства необходимо устранить и дополнить ст. 74, указав в ней приостановление банковской лицензии как меру принуждения. По своей сути она представляет собой временное ограничение кредитной организацией осуществлять все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии.

В ст. 74 Закона о ЦБ РФ указана еще одна мера, - требование ЦБ РФ учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, применять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов. 

Восстановительный характер носит требование ЦБ РФ об устранении кредитной организацией выявленных нарушений и взыскание недовзноса в обязательные резервы (ст.38).

К мерам ответственности можно отнести штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности.

Следует также отметить, что, устанавливая меры принуждения, федеральное банковское законодательство не определяет ни сущность правонарушения, за совершение которого к кредитным организациям применяются эти меры, ни правовую природу самих мер, ни порядок их применения.

Характеристика правовой природы мер ЦБ РФ, применяемых к кредитным организациям, возможна на основе анализа оснований и цели применения указанных мер. Среди оснований применения мер ЦБ РФ выделяются следующие:

1) нарушение кредитной организацией требований федеральных законов или нормативных актов ЦБ РФ. Указанное нарушение может быть простым (ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ) или сопряжено с квалифицирующими признаками:

- нарушение может иметь повышенную общественную опасность, выраженную в создании реальной угрозы кредиторам и вкладчикам (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

- нарушение может носить злостный характер, т.е. совершаться, несмотря на ранее предъявленное требование об устранении нарушений (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

- нарушение может носить систематический характер, т.е. совершаться неоднократно, несмотря на применение к кредитной организации меры принуждения (п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности»);

2) совершение действий (банковских операций, сделок), которые создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

3) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу интересам кредиторов кредитной организации (ст. 75 Закона о ЦБ РФ);

4) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу стабильности банковской системы (ст. 75 Закона о ЦБ РФ).

Таким образом, применение ЦБ РФ мер принуждения к кредитным организациям связано как с наличием правонарушения, так и с наличием «особых состояний».

Следует также отметить, что в юридической литературе нет однозначного понимания правовой природы штрафа, налагаемого в соответствии с Законом о ЦБ РФ. Некоторые ученые относят его к административному наказанию. Статьей 15.26 КоАП РФ предусмотрено административное наказание за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в виде предупреждения и штрафа. Но существуют определенные критерии различия между наложением административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применением штрафа в соответствии  с Законом о ЦБ РФ, которые зависят от субъектного состава, целей применения, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов.

Отличие административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и штрафа в соответствии с Законом о ЦБ РФ можно провести по следующим основаниям:

1) по признаку наличия / отсутствия юридического состава правонарушения: основанием для привлечения к административной ответственности является наличие состава правонарушения, т.е. объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Отсутствие хотя бы одного элемента состава исключает состав правонарушения, и в этом случае субъект к административной ответственности не привлекается. Центральный банк РФ не связывает применение мер принуждения (в частности,  штрафа) с наличием состава правонарушения. Основанием для применения мер принуждения, в том числе наложения штрафа, является наличие факта нарушения (невыполнения) требований федеральных законов и предписаний ЦБ РФ кредитной организацией.

2) по субъектному составу: субъектами ответственности по КоАП РФ могут быть как кредитные организации, так и должностные лица, тогда как Закон о ЦБ РФ предусматривает в качестве субъектов только кредитные организации.

3) по форме расчета штрафа: административный штраф выражается в твердой денежной форме, а  штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, выражается в процентном соотношении к размеру оплаченного капитала.

4) по процедуре и субъектам назначения штрафных санкций: административный штраф назначается в порядке судебного разбирательства, т.е. дела об административных правонарушениях рассматриваются судами (мировыми судьями) (ст. 32.3 КоАП РФ), а штраф, предусмотренный в Законе о ЦБ РФ, применяется центральным аппаратом и территориальными учреждениями ЦБ РФ. Наложение штрафа оформляется предписанием ЦБ РФ, в котором указывается срок добровольной уплаты штрафа (не более 1 месяца) и основания для его взыскания. Согласно  Инструкции ЦБ РФ  в случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа его взыскание может осуществляться в судебном порядке. Т.е. ЦБ РФ может обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании штрафа (ст. 74 Закона о ЦБ РФ).

5) по срокам давности: к административной ответственности субъект привлекается в течение 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй статьи 74 Закона о ЦБ РФ, если со дня его совершения истекло пять лет. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй статьи 74 Закона о ЦБ РФ.

Что касается давности срока для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого года лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Закон о ЦБ РФ не содержит понятия давностного срока для погашения меры принуждения (в том числе и штрафа).

Таким образом, можно сделать вывод, что штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, не является административным наказанием. В этом случае возникает необходимость определения его природы. Думается, штраф, применяемый в соответствии со ст. 74 Закона о ЦБ РФ, является финансовой санкцией, т.е. мерой финансово-правовой ответственности, в частности, мерой банковской ответственности.

Отзыв лицензии также является мерой банковской ответственности, Формально отзыв банковской лицензии не приведен в перечне мер принуждения, закрепленных в ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ, хотя и упоминается в этой статье.

Для отзыва лицензии, как наиболее серьезной санкции банковской ответственности, характерны следующие признаки:

 это -  форма реакции государства на допущенные банком нарушения;

        это - формальная предпосылка банкротства банка, без которой практически невозможно провести саму процедуру банкротства;

       это - форма и основание прекращения банковской деятельности, совершения банковских операций, после отзыва лицензии банк еще может существовать, но уже не может действовать.

Действующее законодательство предусматривает случаи, когда ЦБ РФ вправе отозвать лицензию и когда обязан это сделать.

Так, вправе отозвать лицензию в следующих случаях:

- установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

- задержки представления банковской отчетности сроком более 15 дней;

- задержки осуществления банковских операций после получения лицензии сроком более 1 года;

 - установления фактов недостоверности отчетных данных;

- осуществления банковских операций, не предусмотренных лицензией;

- неоднократное нарушение в течение 1 года требований, предусмотренных ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» и т.д.

ЦБ РФ обязан отозвать лицензию в случаях:

- понижения достаточности капитала ниже 2 %;

- понижения размера собственных средств ниже минимального размера уставного капитала;

- неисполнение требований ЦБ РФ о приведении в соответствие размера уставного капитала;

- неспособности кредитной организации удовлетворять требования кредиторов, вкладчиков и т.д.

Анализ практики применения отзыва лицензии позволяет выделить следующие, наиболее часто встречающиеся основания для применения этой санкции:

- неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов ЦБ РФ, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о ЦБ РФ;

- задержка более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;

- установление фактов существенной недостоверности отчетных данных;

- неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения или исполнения и др.

В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов ЦБ РФ вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя ЦБ РФ. Порядок деятельности уполномоченного представителя ЦБ РФ устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами ЦБ РФ.

В период деятельности уполномоченного представителя ЦБ РФ кредитная организация вправе осуществлять разрешенные ей федеральными законами сделки только по согласованию с уполномоченным представителем ЦБ РФ в порядке, установленном Законом «О банках и банковской деятельности».

С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя ЦБ РФ прекращается.

От отзыва лицензии необходимо отличать аннулирование банковской лицензии. В соответствии с ч. 8 ст. 23 Закона «О банках и банковской деятельности» решение об аннулировании банковской лицензии принимается ЦБ РФ по ходатайству самой кредитной организации в случае прекращения деятельности последней на основании решения ее учредителей. Таким образом, в отличие от отзыва лицензии, аннулирование не является мерой принуждения.

§ 3. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

Вступление в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ привело к конкуренции норм административного и банковского права. Иначе говоря, с введением КоАП РФ ЦБ РФ не лишился права по применению мер ответственности.

Административная ответственность установлена в КоАП РФ ст. 15.26 (Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности).

Объектом правонарушений, предусмотренных этой статьей, является установленный действующим законодательст­вом порядок осуществления банковской деятельности. Действующее законодательство предусматривает целую систе­му правил, определяющих надлежащую деятельность кредитных организаций. В качестве специальных банковских законов высту­пают законы о ЦБ РФ и «О банках и банковской деятельности».

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, характеризуется действием и выражается в осуществлении кредитной организацией производственной, тор­говой или страховой деятельности.

В Законе «О банках и банковской деятельности» сформулирован запрет на осуществление производственной, тор­говой и страховой деятельности кредитными организациями. Этот запрет превращает банки в коммерческие юридические лица со специальной компетенцией, поскольку они могут совершать только те операции и сделки, которые прямо пре­дусмотрены законом либо обеспечивают операции и сделки.

В статье 5 Закона «О банках и банковской деятельности», где содержится данный запрет, речь идет не о фактическом осуществле­нии деятельности, а о ее юридическом оформлении; кредитная организация не вправе от своего имени и за свой счет заниматься производственной, торговой, страховой деятельностью, т.е. осу­ществлять ее непосредственно. Однако действующее законодательство не запрещает кредит­ной организации создавать дочерние и зависимые общества, осуществляющие указанные виды деятельности. Тем самым кредит­ная организация получает возможность выполнять запрещенные виды деятельности опосредованно, владея частью уставного капи­тала хозяйственного общества. С правовых позиций такая деятель­ность будет вполне законной.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.26,  выражается в нарушении кредитной организацией установленных Банком России нормативов, нарушении кредитной организацией иных обязательных требований.

В соответствии с Законом о ЦБ РФ в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанав­ливать им обязательные нормативы:

- минимальный размер уставно­го капитала для вновь создаваемых кредитных организаций,

- мини­мальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций;

- предельный размер неденежной части уставного капитала;

- максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

- мак­симальный размер крупных кредитных рисков;

-  максимальный раз­мер риска на одного кредитора (вкладчика);

-  нормативы достаточ­ности капитала;

- максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения и т.д.

Часть 3 рассматриваемой статьи предусматривает ответственность за правонарушения, предусмотренные частью 2, если они создают  реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). В данном случае имеет место материальный состав. Правонарушение считается оконченным, если создана реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков). Вывод о наличии реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) делает должностное лицо, уполномоченное рассматривать и разрешать дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности.

Следует также отметить, что закон не определяет, что следует понимать под реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков). Данное понятие не идентично таким общепринятым оценочным критериям, как существенный ущерб или применение существенного вреда интересам физических или юридических лиц. В связи с этим, думается, целесообразно дать соответствующие разъяснения в постановлении Пленума Верховного Суда РФ.

При сопоставлении части 2 ст. 15.26 КоАП РФ и части 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ обнаруживается определенная противоречивость и несогласованность норм административного и банковского законодательства. Часть 2 ст. 15.26 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение кредитной организацией установленных ЦБ РФ нормативов и иных обязательных требований. Часть 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ закрепляет ответственность за нарушение кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний ЦБ РФ. Как видно из приведенных формулировок, диспозиция ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ полностью охватывается ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ. Иначе говоря, эти нормы дублируют друг друга в части  нарушения кредитной организацией нормативов и иных обязательных требований ЦБ РФ. В связи с этим возникает вопрос одновременного применения к банку штрафов по ст. 74 Закона о ЦБ РФ и КоАП РФ.

Согласно п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с ведением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных отношений, не отмененные ФЗ от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.

В связи с этим получается, если КоАП РФ установил ответственность кредитной организации за определенный вид правонарушения, кредитная организация подлежит административной ответственности согласно КоАП РФ. Одновременное применение к банку санкций за одно и то же нарушение по КоАП РФ и ст. 74 Закона о ЦБ РФ недопустимо как противоречащее указанным нормативным актам и важнейшему принципу, согласно которому никто не может быть дважды привлечен к ответственности за одно правонарушение.

Следует отметить, что  введение КоАП РФ привело еще к ряду проблем. Субъектом правонарушений по ст. 15.26 КоАП РФ может быть лишь кредитная организация как юридическое лицо. Именно она в соответствии со специальным разрешением (лицензией) ЦБ РФ вправе осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Однако в Указании оперативного характера от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе РФ об административных правонарушениях»  ЦБ РФ рекомендовано привлечение к административной ответственности должностных лиц кредитной организации. В связи с этим представляется целесообразным из статьи 15.26 исключить ответственность юридического лица – кредитной организации и ввести ответственность должностного лица кредитной организации. Аналогично решается вопрос об ответственности должностных лиц налогоплательщиков и налоговых агентов в статьях 15.3 - 15.9 КоАП РФ.

Другая проблема связана с процедурой применения административной ответственности. Согласно ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26, поручено осуществлять судам. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица ЦБ РФ в случаях непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В соответствии с нормативными актами ЦБ РФ к таким должностным лицам относятся Председатель ЦБ РФ и его заместители, руководители территориальных учреждений ЦБ РФ и их заместители. Таким образом, обнаружив событие административного правонарушения, должностные лица ЦБ РФ, составив протокол об административном правонарушении, могут направить дело для рассмотрения мировому судье. Следовательно, до направления протокола об административном правонарушении в суд привлечь к ответственности согласно ст. 15.26 КоАП РФ невозможно.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании и в практике привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности не способствуют обеспечению законности в банковской сфере. Поэтому следует устранить имеющиеся в федеральном банковском законодательстве, нормативных правовых актах ЦБ РФ и КоАП РФ пробелы и противоречия. Необходимо отличать санкции, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям в рамках государственного банковского регулирования и банковского надзора, от административного наказания за административное правонарушение. Соответственно, следует различать правовые основания, цели и порядок их применения.

 Нуждаются в совершенствовании и правовые нормы КоАП РФ. В связи с этим, представляется, что в КоАП РФ следует оставить только вопросы применения мер административной ответственности к должностным лицам кредитных организаций. А  Закон о ЦБ РФ необходимо дополнить самостоятельной главой, содержащей нормы, определяющие виды мер, которые ЦБ РФ вправе применять к кредитным организациям, основания, сроки и порядок их применения.

Таким образом, подводя итог анализу элементов составов административных правонарушений, совершаемых в банковской сфере, и банковских правонарушений, предусмотренных Законом о ЦБ РФ, можно выявить следующие особенности:

1. У этих правонарушений общий объект, под которым понимается нормальное состояние кредитно-банковской сферы, стабильность кредитных организаций, интересы их кредиторов и вкладчиков.

        2. Объективная сторона этих правонарушений заключается как в действиях, так и в бездействии.

  3. Субъектами банковских правонарушений являются только кредитные организации, а субъектом административных правонарушений - как кредитные организации, так и должностные лица кредитной организации.

   4. Субъективная сторона административных правонарушений заключается в наличии вины, которая может быть выражена как форме умысла, так и неосторожности, а Закон о ЦБ РФ не знает понятия вины кредитной организации как условия наступления ответственности.

      5. Мерами административной ответственности за рассмотренные правонарушения являются предупреждение и штраф, а мерами банковской ответственности являются штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности.

  6. Согласно КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ рассматривают суды, а согласно Закону о ЦБ РФ меры ответственности за совершение банковского правонарушения применяются ЦБ РФ.

§ 4. Уголовная ответственность за нарушение банковского законодательства

К преступлениям в сфере банковской деятельности следует отнести деяние, предусмотренное ст. 172 УК РФ (Незаконная банковская деятельность).

Банковская деятельность является разновидностью предпринимательской дея­тельности, и на нее распространяются требования о регистрации и лицензировании, су­ществующие применительно к другим видам предпринимательства. Государственную регистрацию кредитных организаций, выдачу им лицензий на осуществление банков­ских операций и отзыв лицензий осуществляет ЦБ РФ (ст. 12 и 13 Закона «О банках и банковской деятельности»). В лицензии предусматривается перечень операций, на осуществление которых данная кредитная организация имеет право, а также валюта, в которой эти банковские операции могут осуществляться. Банки и небанковские кредитные организации получают право проводить банковские операции с момента получения лицензии.

ЦБ РФ в установленных законом случаях может отказать в реги­страции и в выдаче лицензии на проведение банковских операций, а также отозвать выданную лицензию (ст. 16 и 20 Закона «О банках и банковской деятельности»).

Объектом преступления, предусмотренного ст. 172 УК РФ является порядок функционирования кредитных организаций.

Объективная сторона выражается в осуществлении банковских операций коммерческой организацией, не зарегистрирован­ной в качестве кредитной организации или не получившей специального разрешении (лицензии) на проведение соответствующих банковских операций, или же осуществляющей эту деятельность с нарушением условий лицензирования. Продолжение совер­шения банковских операций организацией, у которой соответствующая лицензия была отозвана, также следует рассматривать как осуществление банковской деятельности без специального разрешения (лицензии).

Следует отметить, что диспозицией ст. 172 УК РФ охватывается только систематическое незаконное осуществление банковских операций, установленных ст. 51 Закона «О банках и банковской деятельности». Осуществление иных сделок незаконной банковской деятельности не образует, однако данная деятельность без регистрации или без специального разрешения может образовывать сходный состав преступления – незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ).

Обязательным условием наступления уголовной ответственности по ст. 172 УК РФ является альтернативно:

1) причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству;

2) извле­чение дохода в крупном размере от незаконной банковской деятельности. Как правило, ущерб причиняется вкладчикам и кредиторам банка или другой организации, занимаю­щейся банковской деятельностью, которым клиенты (юридические или физические лица) доверили свои вклады или поручили (доверили) проведение иной банковской операции.

Размер крупного ущерба установлен законодателем  в сумме, превышающей 3 500 000 руб., особо крупным – 13 500 000  руб. Сложности при квалификации в данном случае вызывает понятие «доход». В статье 172 УК РФ не определено, что является доходом - прибыль или общая полученная сумма в денежной или натуральной форме. Данный спорный вопрос стал предметом рассмотрения Пленума Верховного Суда РФ, который указал в Постановлении от 18 ноября 2004 г. № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем», что под доходом следует понимать выручку от реализации товаров (работ, услуг) за период осуществления незаконной деятельности без вычета произведенных лицом расходов, связанных с осуществлением незаконной деятельности. При этом было отмечено, что при исчислении размера дохода, полученного организованной группой лиц, судам следует исходить из общей суммы дохода, извлеченного всеми ее участниками. А в том случае, когда незаконная предпринимательская деятельность, осуществленная организованной группой лиц, сопряжена с извлечением дохода в особо крупном размере, действия этих лиц подлежат квалификации по п.п. «а» и «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ с приведением в описательно-мотивировочной части приговора мотивов принятого решения.

Следует отметить, что ненаступление в результате действий лица предусмотренных ст. 172 УК РФ преступных последствий состава преступления не образует, однако наказывается в административном порядке в соответствии со ст. ст. 14.1, 15.26 КоАП РФ.

Субъектом преступления по ст. 172 УК РФ являются руководители банков и других кредитных ор­ганизаций, занимающихся незаконной банковской деятельностью.

Если провести сравнительный анализ элементов составов банковских правонарушений и преступления, предусмотренного ст. 172 УК РФ, можно выявить следующие особенности:

     1.Объектом банковских правонарушений и преступления, предусмотренного ст. 172 УК РФ, выступает порядок осуществления кредитными  организациями банковской деятельности.

     2. Объективная сторона банковских правонарушений заключается как в действии, так и в бездействии, а преступление, предусмотренное ст. 172 УК РФ, совершается только в форме действия.

     3. Субъектом банковских правонарушений является только кредитная организация, а субъектом преступления - руководитель кредитной организации.

      4. Субъективную сторону банковских правонарушений законодатель не учитывает, а субъективная сторона преступления заключается в наличии вины в форме умысла.

     Подводя итог рассмотрению вопросов ответственности за нарушение банковского законодательства, необходимо отметить следующее.

1. Банковская ответственность представляет собой добровольное соблюдение кредитными организациями правовых требований, установленных для них федеральными законами и нормативными правовыми актами ЦБ РФ, а в случае их несоблюдения - обязанность претерпевать предусмотренные действующим законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное банковское правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и организационного характера.

2. Основанием негативной банковской ответственности является банковское правонарушение, которое можно определить как общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное  кредитной организацией, заключающееся в нарушении ею установленного порядка осуществления банковской деятельности, за которое действующим законодательством предусмотрена ответственность.

3. Субъективная сторона является обязательным элементом состава банковского правонарушения, которая заключается в наличии вины кредитной организации.

4. С целью унификации терминологии в Законе о ЦБ РФ вместо термина «санкции» и в Инструкции ЦБ РФ № 59 вместо «мер воздействия к кредитным организациям» необходимо использовать термин «меры принуждения, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям», т.к. не все они относятся к санкциям.

5. В перечень мер принуждения, предусмотренные ст. 74 Закона о ЦБ РФ, необходимо включить такую меру как приостановление лицензии на осуществление банковской деятельности. При этом также необходимо установить основания, сроки приостановления и процедуру введения этой меры.

6. Из перечня мер принуждения, установленных ст. 74 Закона о ЦБ РФ, необходимо исключить предложение ЦБ РФ учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, применять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов, так как «предложение» к мерам принуждения не относится.

7. Среди мер принуждения, перечисленных в статье 74 Закона о ЦБ РФ, к мерам ответственности следует отнести штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности. Эти санкции являются мерами банковской ответственности.

8. Штраф, предусмотренный статьей 74 Закона о ЦБ РФ, и штраф, предусмотренный статьей 15.26 КоАП РФ, имеют различную природу. В первом случае – это финансовая (банковская) санкция, а во втором – административное наказание.

9. Понятия «отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности» и «аннулирование лицензии» не являются тождественными. В отличие от отзыва лицензии, аннулирование лицензии не является мерой принуждения, а применяется ЦБ РФ по ходатайству самой кредитной организации в случае прекращения деятельности последней на основании решения ее учредителей.

10. Из ст. 15.26 КоАП РФ целесообразно исключить ответственность юридического лица – кредитной организации и ввести ответственность должностного лица – кредитной организации с целью приведения в соответствие норм КоАП РФ и Указания ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. № 84-Т.

11. Закон о ЦБ РФ необходимо дополнить самостоятельной главой, содержащей нормы, определяющие виды мер принуждения, которые ЦБ РФ вправе применять к кредитным организациям, а также основания, сроки и порядок их применения.