Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

 

§ 1. Понятие и природа бюджетной ответственности

В связи с развитием бюджетного законодательства новое содержание приобретают институты бюджетного права, в частности, институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
До недавнего времени в юридической литературе практически не встречалось публикаций, посвященных проблемам ответственности в бюджетной сфере. Некоторые учебники по финансовому праву даже не раскрывали содержания этого правового института. Такое положение было вызвано отсутствием нормативно-правового регулирования вопросов ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Необходимость решения всех этих проблем привела к разработке в
1997 г. Бюджетного кодекса РФ, принятого Государственной думой 17 июля 1998 г. и вступившего в действие с 1 января 2000 г. Из четырех частей Бюджетного кодекса РФ одна часть целиком посвящена ответственности.
Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ не используется термин «бюджетная ответственность», хотя предусмотрены бюджетные нарушения и  бюджетные меры принуждения. Думается, было бы целесообразно в БК РФ закрепить определение «бюджетной ответственности».

Бюджетная ответственность - это разновидность финансово-правовой ответственности, которая заключается в применении мер бюджетного принуждения к субъектам бюджетных правоотношений, совершивших бюджетное  нарушение. Для бюджетной ответственности  характерны следующие признаки:

1. Бюджетная ответственность имеет собственную нормативную основу – бюджетное законодательство (БК РФ, законы о бюджете на конкретный финансовый год), договоры и соглашения на основании которых выделяются денежные средства из одного бюджета другому бюджету.

2. Основанием бюджетной ответственности является бюджетное нарушение.

3. Мерами бюджетной ответственности являются меры бюджетного принуждения, влекущие для правонарушителя определенные отрицательные последствия имущественного характера.

4. Субъектами бюджетной ответственности являются органы государственной власти, местного самоуправления, а также предприятия, организации, учреждения.

5. Бюджетная ответственность реализуется в  специфической процессуальной форме.

6. Целями бюджетной ответственности является восстановление правопорядка в бюджетной сфере.

7. Бюджетная ответственность применяется в административном порядке.     

К бюджетной ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный. Позитивный аспект реализации бюджетной ответственности прямо закреплен в бюджетном законодательстве. В качестве примера можно привести ст. 167 БК РФ, где закреплено: «Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных БК РФ. Законодатель употребляет термин «ответственность» не только в негативном, но  и в позитивном значении – как ответственность за будущие и настоящие действия.

Позитивную бюджетную ответственность можно рассмотреть как положительное отношение субъектов бюджетных правоотношений к правовым предписаниям и добросовестное добровольное выполнение ими правовых требований, установленных в бюджетном законодательстве. Например, добровольное соблюдение субъектами бюджетных правоотношений обязанностей использования бюджетных средств по целевому назначению, возращения бюджетных кредитов в установленные сроки и другое, необходимо рассматривать как проявление позитивного аспекта бюджетной ответственности. Определяя ответственное использование бюджетных средств как позитивную составляющую бюджетно-правового регулирования, следует согласиться с Ф.В. Маркеловым, что «для обеспечения и развития ответственного отношения субъектов к своим правам и обязанностям в рамках бюджетных правоотношений немаловажное значение имеет развитие положений о стимулах». Следует отметить, что в общей теории права разработка вопросов правового стимулирования рассматривается как одно из актуальных и перспективных направлений научных исследований.
        Так, в бюджетно-правовом регулировании, по мнению Ф.В. Маркелова стимулы можно предоставить в виде следующих мероприятий:
        а) при бюджетном кредитовании: снижение ставки процентов, увеличение сроков использования средств;
        б) при бюджетном финансировании: установление преимущественного права на финансирование из бюджета в отношении получателей бюджетных средств, имевших наиболее результативные показатели и эффективность в использовании бюджетных средств за предыдущий финансовый год, по сравнению с иными получателями, не проявившими себя в качестве активных субъектов правомерного поведения;
       в) в рамках бюджетного процесса: использование в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год больше рекомендательных норм для субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам основных направлений расходования и использования их бюджетных средств и т.д.
Таким образом, возвращаясь к понятию бюджетной ответственности, можно сделать вывод, что бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры бюджетного принуждения, применяемые к правонарушителю за  совершенное бюджетное нарушение, заключающиеся в лишениях имущественного характера.

 

§ 2. Бюджетное нарушение как основание бюджетной ответственности

Фактическим основанием бюджетной ответственности является бюджетное нарушение. Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «бюджетное нарушение». Согласно ст. 306.1 БК РФ «Бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:

1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

4) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов».

Бюджетный кодекс РФ не дает характеристику признаков и состава бюджетного нарушения, но, исходя из общетеоретических положений, их можно определить следующим образом: под бюджетным нарушением следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное действие (бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность. Соответственно признаками бюджетного нарушения являются:

1. Общественная опасность бюджетного нарушения очевидна, так как предметом посягательства таких нарушений являются финансовые, экономические интересы государства. Бюджетные нарушения представляют собой реальную угрозу экономической безопасности страны.

2. Противоправность выражается в нарушении бюджетного законодательства РФ.

3. Наказуемость заключается в наличии установленной законом ответственности за совершение бюджетного нарушения, которая выражается в применении бюджетных мер принуждения.

Наиболее дискуссионным в юридической литературе является вопрос о виновности как признаке бюджетного нарушения. Проводя аналогию с НК РФ и КоАП РФ, регулирующими публичные отношения, можно заметить, что  в этих кодифицированных актах виновность называется в качестве обязательного признака налоговых и административных правонарушений. Бюджетные нарушения также имеют публичный характер, поэтому, на наш взгляд, виновность следует считать обязательным   признаком  бюджетного нарушения.

Для квалификации деяния в качестве бюджетного нарушения необходимо наличие состава. В БК РФ не употребляется понятие состава бюджетного нарушения, тем не менее, все правонарушения (в т.ч. бюджетные) имеют свой состав. Это принципиальное положение разработано общей теорией права и распространяется на все виды правонарушений. В связи с этим можно выделить четыре элемента состава бюджетного нарушения:

Объект бюджетного нарушения можно классифицировать на: общий, родовой и непосредственный. Общий объект правонарушения отражает то общее, что характерно всем непосредственным объектам правонарушений и родовые объекты выделяются из родовых особенностей общественных отношений, которым причиняется вред. В связи с этим общим объектом бюджетного нарушения являются бюджетные правоотношения, т.е. урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов.

Статья  1 БК РФ конкретизирует бюджетные правоотношения, относя к ним:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов  бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
        Следует отметить, что не все бюджетные правоотношения, перечисленные в ст. 1 БК РФ могут включаться в объект бюджетных нарушений, т.к. в БК РФ нет ни одного состава, объектом которых являются подобные бюджетные правоотношения. Например, отношения по регулированию государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов; утверждения и исполнения бюджетов; осуществления бюджетного учета; составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
        Думается, что бюджетные нарушения в зависимости от  родового объекта можно классифицировать на следующие группы:

1) нарушения, совершаемые в процессе осуществления расходов

2) нарушения, совершаемые в процессе формирования доходов.

Объективная сторона бюджетного нарушения характеризуется противоправным действием (бездействием) субъекта бюджетных правоотношений, запрещенным бюджетным законодательством.

Субъект. Относительно субъекта бюджетного нарушения Бюджетный кодекс РФ должен регламентировать ответственность не физических лиц, а государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. Ответственность физических лиц должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ.

Субъективная сторона бюджетного нарушения не учитывается. Но большинство бюджетных правонарушений совершается виновно. Например, нецелевое использование бюджетных средств. Необходимо отметить, что бюджетное законодательство не  указывает на виновность как обязательный признак привлечения к бюджетной ответственности, однако вина правонарушителя предполагается. В современном российском законодательстве возможно наличие бюджетной ответственности, не содержащей признак виновности, вследствие чего юридический состав подобного бюджетного нарушения в полной мере отсутствует, однако меры юридической ответственности непременно реализуются. По мнению О.М. Гейхман, в таких ситуациях можно «говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред» . Таким образом, особенностью бюджетной ответственности является то, что она может наступить при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного нарушения. Думается, такой подход законодателя не совсем соответствует принципам юридической ответственности. Бюджетное нарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Бюджетные нарушения немногочисленны. Так, БК РФ содержит следующие составы бюджетных нарушений:

 Статья 306.4. Нецелевое использование бюджетных средств

1. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

2. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

 Статья 306.5. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.

Статья 306.6. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом
        Неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.

Статья 306.7. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита
         Нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

 

§ 3. Понятие и виды мер бюджетного принуждения

Бюджетное нарушение влечет применение к нарушителю соответствующих мер ответственности, которые выражаются в определенных лишениях финансового характера.

Согласно статье 306.2. ч. 2 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства, т.е. к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 2  ст. 306.2, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.
     В соответствии со ст. 306.2 ч. 1 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
        Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.
         При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.
Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
     Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
          Согласно ст. 306.3. БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, в соответствии с решениями финансового органа об их применении.

В БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «бюджетные меры принуждения». Думается,  меры принуждения, перечисленные в ст. 306.2  БК РФ, являются санкциями. Под бюджетной санкцией следует понимать меру бюджетной ответственности, применяемую уполномоченными на то государственными органами к организациям за нарушение бюджетного законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемым законом требованиями.

        Согласно ст. 306.2  БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены финансовые органы и органы Федерального казначейства, хотя органом бюджетного контроля является также Счетная палата РФ. В литературе справедливо отмечается, что наделение этого органа контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых им ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены. Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, на наш взгляд, является неэффективной. Поэтому было бы целесообразно предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись бы правом применения соответствующих мер.

Необходимо также отметить, что при применении некоторых мер принуждения выявляются  определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.

Открытие органами Федерального казначейства в ЦБ РФ единого счета ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях ЦБ РФ и коммерческих банках и организацию их финансирования через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств на лицевых счетах и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяет  применять бесспорное списание денежных средств, использованных не по целевому назначению. В связи с этим бесспорное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений применяется как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема выделенных ему, в соответствии с бюджетной росписью, бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

В заключение исследования бюджетной ответственности следует отметить:

1. В БК РФ целесообразно закрепить определение «бюджетной ответственности».

2. Бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры бюджетного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное бюджетное нарушение, заключающиеся в лишениях имущественного характера.

3. Бюджетная ответственность по своей природе, объекту, субъектам, способам применения и реализации является разновидностью финансово-правовой ответственности.

4. Бюджетный кодекс РФ следует дополнить нормой, предусматривающей ответственность руководителей органов Федерального казначейства и Министерства финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных нарушений и установить судебную процедуру привлечения их от ответственности.

5. В БК РФ следует закрепить понятие бюджетного нарушения, под которым следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность.

6. Состав бюджетного нарушения наряду с объектом, объективной стороной и субъектом обязательно должен включать субъективную сторону, которая заключается в наличии вины в форме умысла и неосторожности. Отсутствие в юридическом составе элемента субъективной стороны свидетельствует об отсутствии бюджетного нарушения.

 

§ 4. Административная ответственность за нарушение бюджетного
законодательства

КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу.  Административная ответственность установлена за следующие правонарушения, совершаемые в бюджетной сфере.

Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Статья 15.15. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита
1. Невозврат бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ.
2. Невозврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу.
3. Возврат бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ, с нарушением срока возврата.
4. Возврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, с нарушением срока возврата.

 Статья 15.15.1.  Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом
1. Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ.
2. Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу.
3. Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ, с нарушением срока.
4. Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу, с нарушением срока.

 Статья 15.15.2. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита
1. Нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.
2. Нарушение заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.
3. Нарушение заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Статья 15.15.3. Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов
Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14  КоАП РФ.

Статья 15.15.4. Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций
1. Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим бюджетные инвестиции, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.
2. Нарушение юридическим лицом, которому предоставлены бюджетные инвестиции, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Статья 15.15.5. Нарушение условий предоставления субсидий
1. Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.
2. Нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14  КоАП РФ.

Статья 15.15.6. Нарушение порядка представления бюджетной отчетности
Непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Статья 15.15.7. Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет
Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств.

 Статья 15.15.8. Нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий
Нарушение запрета на предоставление казенному учреждению бюджетных кредитов и (или) субсидий.

Статья 15.15.9. Несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи
Несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи, за исключением случаев, когда такое несоответствие допускается Бюджетным кодексом РФ, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Статья 15.15.10. Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств
Принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

 Статья 15.15.11. Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств
Несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.

Статья 15.15.12. Нарушение запрета на размещение бюджетных средств
Нарушение запрета на размещение и (или) порядка размещения бюджетных средств на банковских депозитах либо запрета на передачу их в доверительное управление.

Статья 15.15.13. Нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга
Нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга.

Статья 15.15.14. Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде
Несоблюдение главным распорядителем бюджетных средств, представлявшим в суде интересы РФ, субъекта РФ или муниципального образования, срока направления в соответствующий финансовый орган информации о результатах рассмотрения дела, о наличии оснований и результатах обжалования судебного акта.

 Статья 15.15.15. Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания
Нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Статья 15.15.16. Нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства
1. Неисполнение или несвоевременное исполнение банком или иной кредитной организацией платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением доходов, контроль за исчислением, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) которых в бюджеты осуществляют налоговые органы, таможенные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами и судебные приставы), либо на перечисление средств бюджетов бюджетной системы РФ.
2. Неисполнение банком или иной кредитной организацией представления органа Федерального казначейства о приостановлении операций по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, либо по счетам в валюте РФ по учету средств бюджетов субъектов РФ (муниципальных образований), открытым финансовым органам субъектов РФ (муниципальных образований).

Наиболее часто совершаемое правонарушение  - это нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Бюджетное финансирование носит строго целевой характер. В соответствии со ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что данные средства и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде их использования:
- на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
- на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
- на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов;
- если они получены в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные  условиями их предоставления;
- иным образом, установленным бюджетным законодательством.

Под получателем бюджетных средств понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на: оплату труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам, оплату товаров работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Объектом правонарушений, предусмотренных перечисленными статьями КоАП РФ, являются отношения, возникающие в процессе формирования доходов, осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, отношения, связанные с предоставлением бюджетной отчетности, отношения, связанные с обслуживанием государственного и муниципального долга и др. Объективная сторона правонарушений выражается в действиях и в бездействии.

Субъектами правонарушений выступают должностные лица органов государственной власти, получателей бюджетных средств и юридические лица.

Срок давности административной ответственности составляет 2 года.
Дела об административных правонарушениях рассматривает Федеральное казначейство.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных в указанных статьях КоАП РФ, возложено:
1) руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместителей;
2) руководителей структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместителей;
3) руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместителей.

Следует также отметить, что согласно КоАП РФ к нарушителям бюджетного законодательства применяется санкция в виде дисквалификации должностных лиц и штрафа, который установлен:
- в твердой денежной форме;
- в процентном выражении  от суммы средств незаконно произведенных операций.

 

§ 5. Уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Развитию динамики бюджетных отношений способствуют отдельные нормы уголовного права об ответственности – это ст. 285.1 и 285.2 УК РФ.
Статьей 306.4 Бюджетного кодекса РФ установлено, что одним из оснований применения бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства является нецелевое использование бюджетных средств, т.е.  направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо  иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В целях реализации этого положения в УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ» введены ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов». Согласно ст. 285.1 уголовная ответственность предусмотрена за расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.

Квалифицирующим признаком является совершение преступления в особо крупном размере, при этом крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1500000 руб., а особо крупным размером – 7500000 рублей.

В настоящее время нецелевое использование бюджетных средств влечет административную и уголовную ответственность, т.е. при наличии соответствующего состава квалифицируется в качестве административного правонарушения или преступления.

Согласно концепции, сложившейся в уголовно-правовой науке, преступления отличаются от других правонарушений своей общественной опасностью. Другие виды правонарушений либо не являются общественно опасными, либо им свойственна меньшая степень общественной опасности. Соглашаясь с общепринятым подходом к разграничению преступлений от правонарушений, проведем сравнительный анализ уголовных преступлений от административных правонарушений, совершаемых в бюджетной сфере.

Уголовное преступление, закрепленное ст. 285.1 УК РФ и административное правонарушение, закрепленное в ст. 15.14 КоАП РФ имеют общий объект – это общественные отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, т.е. интересы государства и муниципальных образований в части правильного расходования бюджетных средств (или порядок использования бюджетных средств).

Предметом уголовного преступления и административного правонарушения являются бюджетные средства, к которым в соответствии со ст. 6 БК РФ относятся: дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассигнования, бюджетный кредит.

Объективная сторона преступления и правонарушения выражается в одинаковых действиях, только обязательным условием наступления уголовной ответственности является совершение преступления в крупном  (особо крупном) размере.

Субъектом уголовного преступления является должностное лицо получателя бюджетных средств, а административного правонарушения – должностное лицо получателя бюджетных средств и юридическое лицо, т.е. субъектный состав частично совпадает. Применительно к сравниваемым статьям под должностными лицами получателя бюджетных средств понимаются лица, выполняющие преимущественно административно-хозяйственные функции, т.е. функции по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах. При этом отметим, что при совершении преступлений, в составах которых должностные лица указаны в качестве специальных субъектов, главные бухгалтеры исполнителями этих преступных деяний быть не могут, поскольку бухгалтер не обладает правом осуществлять административно-хозяйственные функции, т.е. он не вправе управлять и распоряжаться имуществом. В зависимости от характера участия и роли в совершении преступления таких лиц следует рассматривать в качестве пособников, подстрекателей или организаторов.

Субъективная сторона уголовного преступления и административного правонарушения заключается в прямом умысле, т.е. должностное лицо получателя бюджетных средств понимает нецелевой характер расходования бюджетных средств, осознанно нарушая условия их получения.

Сравнив элементы составов уголовного преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ и административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, можно сделать следующие выводы:
- у этих составов общий объект, предмет, объективная сторона и субъективная сторона;
- у этих составов частично совпадает субъектный состав (у административных правонарушений он шире по сравнению с уголовным преступлением);
- обязательным условием наступления уголовной ответственности является совершение деяния в крупном размере.

В статье 285.2 УК РФ установлена ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.

Объектом этого преступления также являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Объективная сторона выражается в расходовании средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность и бюджетами указанных фондов в крупном размере.

Субъектом данного преступления являются должностные лица государственных внебюджетных фондов, в чью компетенцию входят вопросы расходования средств соответствующих фондов в целом, так и на уровне территориальных подразделений.

Субъективная сторона заключается в прямом умысле, т.е. лицо осознает, что направляет средства внебюджетных фондов на цели, противоречащие законодательству  и бюджетам фондов, или нарушает условия расходования данных средств.