Банковские санкции как меры банковской ответственности

§ 2. Банковские санкции как меры банковской ответственности

В соответствии со ст. 74 Закона о ЦБ РФ в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 процента размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации: осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов; замены руководителей кредитной организации, перечень должностей которых указан в статье 60 Закона о ЦБ РФ; осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

7) предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Необходимо также указать на меры, предусмотренные ст. 38 Закона о ЦБ РФ: принудительное взыскание суммы недовзноса в обязательные резервы и штраф.

Центральный банк РФ вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами ЦБ РФ.

Центральный банк РФ осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) для выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. В случае возникновения таких ситуаций ЦБ РФ вправе принимать меры, предусмотренные статьей 74 Закона о ЦБ РФ, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

В соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов . Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно, исходя из положений нормативных актов Банка России с учетом:

- характера допущенных кредитной организацией нарушений;

- причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

- общего финансового состояния кредитной организации;

- положения кредитной организации на федеральном и региональном рынках банковских услуг;

- степени влияния на экономическое положение (финансовую устойчивость) кредитной организации,

- наличия у кредитной организации согласованного с Банком России плана мер по финансовому оздоровлению или плана восстановления финансовой устойчивости, определяющих сроки и этапы приведения деятельности кредитной организации в соответствие с требованиями Банка России, а также

- степени влияния на бесперебойность функционирования платежных систем, субъектом которых является кредитная организация.

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации, к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) надзорными органами. Взаимодействие с надзорными органами должно выражаться в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее учредителями (участниками), соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации.

Под предупредительными мерами воздействия ЦБ РФ понимает: доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации; изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации; предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками); установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Однако эти меры не получили своего закрепления в системе мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ. Поэтому представляется настоятельно необходимым положительно зарекомендовавшие себя положения правовых актов ЦБ РФ о предупредительных мерах воздействия к кредитным организациям перевести на уровень федерального закона и соответственно включить их в перечень мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ.

Думается, что положения инструкции ЦБ РФ относительно мер, установленных за банковские правонарушения, противоречат принципам юридической ответственности, согласно которым санкции должны предусматриваться в законах, а не в подзаконных актах. Тем более что ЦБ РФ не наделен полномочиями в своих нормативных правовых актах вводить составы финансовых правонарушений и санкции за их совершение.

Указанные в Инструкции ЦБ РФ  предупредительные меры носят рекомендательный характер и имеют целью предотвратить возможные существенные нарушения банковского законодательства со стороны кредитных организаций. Согласно Инструкции ЦБ РФ  предупредительные меры воздействия применяются в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков и могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации,  к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами.

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений, с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результатов или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основанием для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний ЦБ РФ, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

К основным принудительным мерам воздействия относятся:

- штрафы;

- требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, включая требование о представлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

- требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации;

- требование о реорганизации кредитной организации, включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

- ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

- запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

- запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

- требование о замене руководителей кредитной организации;

- назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

- отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписаний. Информация, содержащаяся в предписании, относится к сведениям ограниченного распространения. Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация о применении этих мер воздействия не относится к сведениям ограниченного распространения.

Проблема классификации мер принуждения, применяемых ЦБ РФ к кредитным организациям, порождена во многом тем, что в законодательстве нет четкого указания на то,  к какой разновидности мер относятся указанные меры. Так, в Законе о ЦБ РФ встречается термин «санкции», в Законе «О банках и банковской деятельности» термины «меры Банка России, применяемые им порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные ФЗ «О ЦБ РФ» (п. 6 ч. 1 ст. 20), Инструкция ЦБ РФ  использует термин «меры, применяемые к кредитным организациям» и т. д. С целью унификации терминологии, думается, все эти меры следует именовать мерами принуждения, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям, т.к. не все они относятся к санкциям.

Некоторые из предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ мер принуждения нельзя отождествлять с наказанием и именовать «санкциями». Например, назначение в кредитную организацию временной администрации – мера принуждения, ограничивающая действие устава и выражающаяся в прямом вмешательстве государства в ее деятельность. Временная администрация – специальный орган управления кредитной организацией, назначаемый ЦБ РФ, как правило, из числа его служащих. В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации либо ограничиваются, либо приостанавливаются. Хотя возможность осуществлять банковские операции за кредитной организацией, как правило, сохраняется.

Назначение временной администрации не связано с целями наказания кредитной организации. В отличие от наказания, целями назначения временной администрации в кредитную организацию, у которой возникли финансовые проблемы, являются ее финансовое оздоровление и повышение финансовой устойчивости. Следовательно, основанием для назначения временной администрации является не правонарушение, а обстоятельства, требующие оперативного вмешательства государства в деятельность кредитных организаций для защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов.

Следует отметить, что, устанавливая значительный перечень мер принуждения, применяемых к кредитным организациям, федеральное банковское законодательство ограничивается их произвольным перечислением. Думается, что эти меры нуждаются в систематизации. Исходя из положений, закрепленных теорией права, их можно разделить на предупредительные, пресекательные, восстановительные  и меры ответственности.

Так, к предупредительным мерам можно отнести требование ЦБ РФ об осуществлении кредитной организацией мероприятий по финансовому оздоровлению, в том числе изменении структуры активов, замене руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации. Эти меры являются предупредительными, так как направлены на предупреждение совершения правонарушений кредитной организацией, на устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

К пресекательным мерам можно отнести: изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до 6 месяцев; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев. Эти меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение противоправных действий, совершаемых кредитной организацией.

Некоторые меры принуждения в зависимости от основания применения можно отнести как к предупредительным, пресекательным мерам, так и к мерам ответственности. Например, запрет на осуществление банковских операций может рассматриваться как мера ответственности, если применяется как реакция на нарушение; мера предупреждения - если применяется для предотвращения правонарушения; и мера пресечения - если направлена на прекращение вредных последствий действий кредитной организации. К таким же мерам можно отнести введение запрета на открытие филиалов на срок до одного года, приостановление действия банковской лицензии (такое полномочие предоставлено ЦБ РФ в соответствии со ст. 59 Закона о ЦБ РФ). Однако ст. 74 этого Закона не причисляет приостановление лицензии к мерам принуждения, применяемым к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства. Мало того, Закон о ЦБ РФ не устанавливает ни оснований, ни сроков приостановления, ни процедуры введения этой меры. Поэтому, представляется, что этот пробел законодательства необходимо устранить и дополнить ст. 74, указав в ней приостановление банковской лицензии как меру принуждения. По своей сути она представляет собой временное ограничение кредитной организацией осуществлять все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии.

В ст. 74 Закона о ЦБ РФ указана еще одна мера, - требование ЦБ РФ учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, применять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов. 

Восстановительный характер носит требование ЦБ РФ об устранении кредитной организацией выявленных нарушений и взыскание недовзноса в обязательные резервы (ст.38).

К мерам ответственности можно отнести штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности.

Следует также отметить, что, устанавливая меры принуждения, федеральное банковское законодательство не определяет ни сущность правонарушения, за совершение которого к кредитным организациям применяются эти меры, ни правовую природу самих мер, ни порядок их применения.

Характеристика правовой природы мер ЦБ РФ, применяемых к кредитным организациям, возможна на основе анализа оснований и цели применения указанных мер. Среди оснований применения мер ЦБ РФ выделяются следующие:

1) нарушение кредитной организацией требований федеральных законов или нормативных актов ЦБ РФ. Указанное нарушение может быть простым (ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ) или сопряжено с квалифицирующими признаками:

- нарушение может иметь повышенную общественную опасность, выраженную в создании реальной угрозы кредиторам и вкладчикам (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

- нарушение может носить злостный характер, т.е. совершаться, несмотря на ранее предъявленное требование об устранении нарушений (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

- нарушение может носить систематический характер, т.е. совершаться неоднократно, несмотря на применение к кредитной организации меры принуждения (п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности»);

2) совершение действий (банковских операций, сделок), которые создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков (ч. 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

3) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу интересам кредиторов кредитной организации (ст. 75 Закона о ЦБ РФ);

4) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу стабильности банковской системы (ст. 75 Закона о ЦБ РФ).

Таким образом, применение ЦБ РФ мер принуждения к кредитным организациям связано как с наличием правонарушения, так и с наличием «особых состояний».

Следует также отметить, что в юридической литературе нет однозначного понимания правовой природы штрафа, налагаемого в соответствии с Законом о ЦБ РФ. Некоторые ученые относят его к административному наказанию. Статьей 15.26 КоАП РФ предусмотрено административное наказание за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в виде предупреждения и штрафа. Но существуют определенные критерии различия между наложением административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применением штрафа в соответствии  с Законом о ЦБ РФ, которые зависят от субъектного состава, целей применения, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов.

Отличие административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и штрафа в соответствии с Законом о ЦБ РФ можно провести по следующим основаниям:

1) по признаку наличия / отсутствия юридического состава правонарушения: основанием для привлечения к административной ответственности является наличие состава правонарушения, т.е. объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Отсутствие хотя бы одного элемента состава исключает состав правонарушения, и в этом случае субъект к административной ответственности не привлекается. Центральный банк РФ не связывает применение мер принуждения (в частности,  штрафа) с наличием состава правонарушения. Основанием для применения мер принуждения, в том числе наложения штрафа, является наличие факта нарушения (невыполнения) требований федеральных законов и предписаний ЦБ РФ кредитной организацией.

2) по субъектному составу: субъектами ответственности по КоАП РФ могут быть как кредитные организации, так и должностные лица, тогда как Закон о ЦБ РФ предусматривает в качестве субъектов только кредитные организации.

3) по форме расчета штрафа: административный штраф выражается в твердой денежной форме, а  штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, выражается в процентном соотношении к размеру оплаченного капитала.

4) по процедуре и субъектам назначения штрафных санкций: административный штраф назначается в порядке судебного разбирательства, т.е. дела об административных правонарушениях рассматриваются судами (мировыми судьями) (ст. 32.3 КоАП РФ), а штраф, предусмотренный в Законе о ЦБ РФ, применяется центральным аппаратом и территориальными учреждениями ЦБ РФ. Наложение штрафа оформляется предписанием ЦБ РФ, в котором указывается срок добровольной уплаты штрафа (не более 1 месяца) и основания для его взыскания. Согласно  Инструкции ЦБ РФ  в случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа его взыскание может осуществляться в судебном порядке. Т.е. ЦБ РФ может обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании штрафа (ст. 74 Закона о ЦБ РФ).

5) по назначению перечисления денежных средств: отчисления от административного штрафа поступают в бюджет, тогда как отчисления от штрафа, предусмотренного в Законе о ЦБ РФ, поступают в доход ЦБ РФ.

6) по срокам давности: к административной ответственности субъект привлекается в течение 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй статьи 74 Закона о ЦБ РФ, если со дня его совершения истекло пять лет. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй статьи 74 Закона о ЦБ РФ.

Что касается давности срока для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого года лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Закон о ЦБ РФ не содержит понятия давностного срока для погашения меры принуждения (в том числе и штрафа).

Таким образом, можно сделать вывод, что штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, не является административным наказанием. В этом случае возникает необходимость определения его природы. Думается, штраф, применяемый в соответствии со ст. 74 Закона о ЦБ РФ, является финансовой санкцией, т.е. мерой финансово-правовой ответственности, в частности, мерой банковской ответственности.

Отзыв лицензии также является мерой банковской ответственности, Формально отзыв банковской лицензии не приведен в перечне мер принуждения, закрепленных в ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ, хотя и упоминается в этой статье.

Для отзыва лицензии, как наиболее серьезной санкции банковской ответственности, характерны следующие признаки:

 это -  форма реакции государства на допущенные банком нарушения;

        это - формальная предпосылка банкротства банка, без которой практически невозможно провести саму процедуру банкротства;

       это - форма и основание прекращения банковской деятельности, совершения банковских операций, после отзыва лицензии банк еще может существовать, но уже не может действовать.

Действующее законодательство предусматривает случаи, когда ЦБ РФ вправе отозвать лицензию и когда обязан это сделать.

Так, вправе отозвать лицензию в следующих случаях:

- установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

- задержки представления банковской отчетности сроком более 15 дней;

- задержки осуществления банковских операций после получения лицензии сроком более 1 года;

 - установления фактов недостоверности отчетных данных;

- осуществления банковских операций, не предусмотренных лицензией;

- неоднократное нарушение в течение 1 года требований, предусмотренных ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» и т.д.

ЦБ РФ обязан отозвать лицензию в случаях:

- понижения достаточности капитала ниже 2 %;

- понижения размера собственных средств ниже минимального размера уставного капитала;

- неисполнение требований ЦБ РФ о приведении в соответствие размера уставного капитала;

- неспособности кредитной организации удовлетворять требования кредиторов, вкладчиков и т.д.

Анализ практики применения отзыва лицензии позволяет выделить следующие, наиболее часто встречающиеся основания для применения этой санкции:

- неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов ЦБ РФ, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о ЦБ РФ;

- задержка более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;

- установление фактов существенной недостоверности отчетных данных;

- неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения или исполнения и др.

В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов ЦБ РФ вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя ЦБ РФ. Порядок деятельности уполномоченного представителя ЦБ РФ устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами ЦБ РФ.

В период деятельности уполномоченного представителя ЦБ РФ кредитная организация вправе осуществлять разрешенные ей федеральными законами сделки только по согласованию с уполномоченным представителем ЦБ РФ в порядке, установленном Законом «О банках и банковской деятельности».

С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя ЦБ РФ прекращается.

От отзыва лицензии необходимо отличать аннулирование банковской лицензии. В соответствии с ч. 8 ст. 23 Закона «О банках и банковской деятельности» решение об аннулировании банковской лицензии принимается ЦБ РФ по ходатайству самой кредитной организации в случае прекращения деятельности последней на основании решения ее учредителей. Таким образом, в отличие от отзыва лицензии, аннулирование не является мерой принуждения.