Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

§ 3. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

Вступление в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ привело к конкуренции норм административного и банковского права. Иначе говоря, с введением КоАП РФ ЦБ РФ не лишился права по применению мер ответственности.
Административная ответственность установлена в КоАП РФ ст. 15.26 (Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности).
Объектом правонарушений, предусмотренных этой статьей, является установленный действующим законодательст­вом порядок осуществления банковской деятельности. Действующее законодательство предусматривает целую систе­му правил, определяющих надлежащую деятельность кредитных организаций. В качестве специальных банковских законов высту­пают законы о ЦБ РФ и «О банках и банковской деятельности».

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, характеризуется действием и выражается в осуществлении кредитной организацией производственной, тор­говой или страховой деятельности.

В Законе «О банках и банковской деятельности» сформулирован запрет на осуществление производственной, тор­говой и страховой деятельности кредитными организациями. Этот запрет превращает банки в коммерческие юридические лица со специальной компетенцией, поскольку они могут совершать только те операции и сделки, которые прямо пре­дусмотрены законом либо обеспечивают операции и сделки.

В статье 5 Закона «О банках и банковской деятельности», где содержится данный запрет, речь идет не о фактическом осуществле­нии деятельности, а о ее юридическом оформлении; кредитная организация не вправе от своего имени и за свой счет заниматься производственной, торговой, страховой деятельностью, т.е. осу­ществлять ее непосредственно. Однако действующее законодательство не запрещает кредит­ной организации создавать дочерние и зависимые общества, осуществляющие указанные виды деятельности. Тем самым кредит­ная организация получает возможность выполнять запрещенные виды деятельности опосредованно, владея частью уставного капи­тала хозяйственного общества. С правовых позиций такая деятель­ность будет вполне законной.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.26,  выражается в нарушении кредитной организацией установленных Банком России нормативов, нарушении кредитной организацией иных обязательных требований.

В соответствии с Законом о ЦБ РФ в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанав­ливать им обязательные нормативы:

- минимальный размер уставно­го капитала для вновь создаваемых кредитных организаций,

- мини­мальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций;

- предельный размер неденежной части уставного капитала;

- максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

- мак­симальный размер крупных кредитных рисков;

-  максимальный раз­мер риска на одного кредитора (вкладчика);

-  нормативы достаточ­ности капитала;

- максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения и т.д.

Часть 3 рассматриваемой статьи предусматривает ответственность за правонарушения, предусмотренные частью 2, если они создают  реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). В данном случае имеет место материальный состав. Правонарушение считается оконченным, если создана реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков). Вывод о наличии реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) делает должностное лицо, уполномоченное рассматривать и разрешать дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности.

Следует также отметить, что закон не определяет, что следует понимать под реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков). Данное понятие не идентично таким общепринятым оценочным критериям, как существенный ущерб или применение существенного вреда интересам физических или юридических лиц. В связи с этим, думается, целесообразно дать соответствующие разъяснения в постановлении Пленума Верховного Суда РФ.

При сопоставлении части 2 ст. 15.26 КоАП РФ и части 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ обнаруживается определенная противоречивость и несогласованность норм административного и банковского законодательства. Часть 2 ст. 15.26 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение кредитной организацией установленных ЦБ РФ нормативов и иных обязательных требований. Часть 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ закрепляет ответственность за нарушение кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний ЦБ РФ. Как видно из приведенных формулировок, диспозиция ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ полностью охватывается ч. 1 ст. 74 Закона о ЦБ РФ. Иначе говоря, эти нормы дублируют друг друга в части  нарушения кредитной организацией нормативов и иных обязательных требований ЦБ РФ. В связи с этим возникает вопрос одновременного применения к банку штрафов по ст. 74 Закона о ЦБ РФ и КоАП РФ.

Согласно п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с ведением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных отношений, не отмененные ФЗ от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.

В связи с этим получается, если КоАП РФ установил ответственность кредитной организации за определенный вид правонарушения, кредитная организация подлежит административной ответственности согласно КоАП РФ. Одновременное применение к банку санкций за одно и то же нарушение по КоАП РФ и ст. 74 Закона о ЦБ РФ недопустимо как противоречащее указанным нормативным актам и важнейшему принципу, согласно которому никто не может быть дважды привлечен к ответственности за одно правонарушение.

Следует отметить, что  введение КоАП РФ привело еще к ряду проблем. Субъектом правонарушений по ст. 15.26 КоАП РФ может быть лишь кредитная организация как юридическое лицо. Именно она в соответствии со специальным разрешением (лицензией) ЦБ РФ вправе осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Однако в Указании оперативного характера от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе РФ об административных правонарушениях»  ЦБ РФ рекомендовано привлечение к административной ответственности должностных лиц кредитной организации. В связи с этим представляется целесообразным из статьи 15.26 исключить ответственность юридического лица – кредитной организации и ввести ответственность должностного лица кредитной организации. Аналогично решается вопрос об ответственности должностных лиц налогоплательщиков и налоговых агентов в статьях 15.3 - 15.9 КоАП РФ.

Другая проблема связана с процедурой применения административной ответственности. Согласно ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26, поручено осуществлять судам. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица ЦБ РФ в случаях непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В соответствии с нормативными актами ЦБ РФ к таким должностным лицам относятся Председатель ЦБ РФ и его заместители, руководители территориальных учреждений ЦБ РФ и их заместители. Таким образом, обнаружив событие административного правонарушения, должностные лица ЦБ РФ, составив протокол об административном правонарушении, могут направить дело для рассмотрения мировому судье. Следовательно, до направления протокола об административном правонарушении в суд привлечь к ответственности согласно ст. 15.26 КоАП РФ невозможно.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании и в практике привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности не способствуют обеспечению законности в банковской сфере. Поэтому следует устранить имеющиеся в федеральном банковском законодательстве, нормативных правовых актах ЦБ РФ и КоАП РФ пробелы и противоречия. Необходимо отличать санкции, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям в рамках государственного банковского регулирования и банковского надзора, от административного наказания за административное правонарушение. Соответственно, следует различать правовые основания, цели и порядок их применения.

 Нуждаются в совершенствовании и правовые нормы КоАП РФ. В связи с этим, представляется, что в КоАП РФ следует оставить только вопросы применения мер административной ответственности к должностным лицам кредитных организаций. А  Закон о ЦБ РФ необходимо дополнить самостоятельной главой, содержащей нормы, определяющие виды мер, которые ЦБ РФ вправе применять к кредитным организациям, основания, сроки и порядок их применения.

Таким образом, подводя итог анализу элементов составов административных правонарушений, совершаемых в банковской сфере, и банковских правонарушений, предусмотренных Законом о ЦБ РФ, можно выявить следующие особенности:

1. У этих правонарушений общий объект, под которым понимается нормальное состояние кредитно-банковской сферы, стабильность кредитных организаций, интересы их кредиторов и вкладчиков.

         2. Объективная сторона этих правонарушений заключается как в действиях, так и в бездействии.

         3. Субъектами банковских правонарушений являются только кредитные организации, а субъектом административных правонарушений - как кредитные организации, так и должностные лица кредитной организации.

          4. Субъективная сторона административных правонарушений заключается в наличии вины, которая может быть выражена как форме умысла, так и неосторожности, а Закон о ЦБ РФ не знает понятия вины кредитной организации как условия наступления ответственности.

          5. Мерами административной ответственности за рассмотренные правонарушения являются предупреждение и штраф, а мерами банковской ответственности являются штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности.

           6. Согласно КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ рассматривают суды, а согласно Закону о ЦБ РФ меры ответственности за совершение банковского правонарушения применяются ЦБ РФ.