§ 3. Понятие и виды мер бюджетного принуждения
Бюджетное нарушение влечет применение к нарушителю соответствующих мер ответственности, которые выражаются в определенных лишениях финансового характера.
Согласно статье 306.2. ч. 2 БК РФ к нару¬шителям бюджетного законодательства, т.е. к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 2 ст. 306.2, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.
В соответствии со ст. 306.2 ч. 1 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.
При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.
Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Согласно ст. 306.3. БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, в соответствии с решениями финансового органа об их применении.
В БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «бюджетные меры принуждения».
Думается, меры принуждения, перечисленные в ст. 306.2 БК РФ, являются санкциями. Под бюджетной санкцией следует понимать меру бюджетной ответственности, применяемую уполномоченными на то государственными органами к организациям за нарушение бюджетного законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемым законом требованиями.
Следует также отметить, что бюджетное законодательство (законы о бюджете) могут предусматривать наказание в виде штрафа. Тогда возникает вопрос: какова же его природа? Некоторые исследователи относят его к административному наказанию. Думается, штраф, применяемый в соответствии с Законом о бюджете, является финансовой санкцией, т.е. мерой бюджетной ответственности. Существуют определенные критерии различия между административным штрафом и штрафом, применяемым в соответствии с Законом о бюджете, которые зависят от субъектного состава, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов.
Отличие административного штрафа и штрафа, применяемого в соответствии с Законом о бюджете можно провести по следующим признакам:
1) административный штраф предусмотрен только в КоАП РФ, а финансовый штраф предусмотрен в финансово-правовом акте – Законе о бюджете;
2) основаниями назначения административного штрафа являются совершение административных правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, а основания применения финансового штрафа устанавливаются в Законе о бюджете;
3) административный штраф применяется в отношении должностных лиц получателей бюджетных средств и юридических лиц, а Закон о бюджете может предусматривать в качестве субъектов как получателей бюджетных средств, но и общественно-территориальные образования, такие как субъекты РФ, муниципальные образования;
4) административный штраф выражается в твердой денежной форме и в процентном выражении, а штраф, предусмотренный Законом о бюджете, зависит от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ;
5) к административной ответственности субъект привлекается в течение 2 лет со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Что касается давности срока для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого года лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ). Закон о бюджете не содержит понятия давностного срока привлечения к ответственности и срока для погашения штрафа.
Таким образом, можно сделать вывод, что штраф, предусмотренный Законом о бюджете, не является административным наказанием.
Согласно ст. 306.2 БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены финансовые органы и органы Федерального казначейства, хотя органом бюджетного контроля является также Счетная палата РФ. В литературе справедливо отмечается, что наделение этого органа контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых им ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены. Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, на наш взгляд, является неэффективной. Поэтому было бы целесообразно предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись бы правом применения соответствующих мер.
Необходимо также отметить, что при применении некоторых мер принуждения выявляются определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.
Открытие органами Федерального казначейства в ЦБ РФ единого счета ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях ЦБ РФ и коммерческих банках и организацию их финансирования через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств на лицевых счетах и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяет применять бесспорное списание денежных средств, использованных не по целевому назначению. В связи с этим бесспорное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений применяется как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема выделенных ему, в соответствии с бюджетной росписью, бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
В заключение исследования бюджетной ответственности следует отметить:
1. В БК РФ целесообразно закрепить определение «бюджетной ответственности».
2. Бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры бюджетного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное бюджетное нарушение, заключающиеся в лишениях имущественного характера.
3. Бюджетная ответственность по своей природе, объекту, субъектам, способам применения и реализации является разновидностью финансово-правовой ответственности.
4. Бюджетный кодекс РФ следует дополнить нормой, предусматривающей ответственность руководителей органов Федерального казначейства и Министерства финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных нарушений и установить судебную процедуру привлечения их от ответственности.
5. В БК РФ следует закрепить понятие бюджетного нарушения, под которым следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность.
6. Состав бюджетного нарушения наряду с объектом, объективной стороной и субъектом обязательно должен включать субъективную сторону, которая заключается в наличии вины в форме умысла и неосторожности. Отсутствие в юридическом составе элемента субъективной стороны свидетельствует об отсутствии бюджетного нарушения.
Бюджетное нарушение влечет применение к нарушителю соответствующих мер ответственности, которые выражаются в определенных лишениях финансового характера.
Согласно статье 306.2. ч. 2 БК РФ к нару¬шителям бюджетного законодательства, т.е. к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 2 ст. 306.2, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.
В соответствии со ст. 306.2 ч. 1 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.
При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.
Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Согласно ст. 306.3. БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, в соответствии с решениями финансового органа об их применении.
В БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «бюджетные меры принуждения».
Думается, меры принуждения, перечисленные в ст. 306.2 БК РФ, являются санкциями. Под бюджетной санкцией следует понимать меру бюджетной ответственности, применяемую уполномоченными на то государственными органами к организациям за нарушение бюджетного законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемым законом требованиями.
Следует также отметить, что бюджетное законодательство (законы о бюджете) могут предусматривать наказание в виде штрафа. Тогда возникает вопрос: какова же его природа? Некоторые исследователи относят его к административному наказанию. Думается, штраф, применяемый в соответствии с Законом о бюджете, является финансовой санкцией, т.е. мерой бюджетной ответственности. Существуют определенные критерии различия между административным штрафом и штрафом, применяемым в соответствии с Законом о бюджете, которые зависят от субъектного состава, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов.
Отличие административного штрафа и штрафа, применяемого в соответствии с Законом о бюджете можно провести по следующим признакам:
1) административный штраф предусмотрен только в КоАП РФ, а финансовый штраф предусмотрен в финансово-правовом акте – Законе о бюджете;
2) основаниями назначения административного штрафа являются совершение административных правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, а основания применения финансового штрафа устанавливаются в Законе о бюджете;
3) административный штраф применяется в отношении должностных лиц получателей бюджетных средств и юридических лиц, а Закон о бюджете может предусматривать в качестве субъектов как получателей бюджетных средств, но и общественно-территориальные образования, такие как субъекты РФ, муниципальные образования;
4) административный штраф выражается в твердой денежной форме и в процентном выражении, а штраф, предусмотренный Законом о бюджете, зависит от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ;
5) к административной ответственности субъект привлекается в течение 2 лет со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Что касается давности срока для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого года лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ). Закон о бюджете не содержит понятия давностного срока привлечения к ответственности и срока для погашения штрафа.
Таким образом, можно сделать вывод, что штраф, предусмотренный Законом о бюджете, не является административным наказанием.
Согласно ст. 306.2 БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены финансовые органы и органы Федерального казначейства, хотя органом бюджетного контроля является также Счетная палата РФ. В литературе справедливо отмечается, что наделение этого органа контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых им ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены. Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, на наш взгляд, является неэффективной. Поэтому было бы целесообразно предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись бы правом применения соответствующих мер.
Необходимо также отметить, что при применении некоторых мер принуждения выявляются определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.
Открытие органами Федерального казначейства в ЦБ РФ единого счета ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях ЦБ РФ и коммерческих банках и организацию их финансирования через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств на лицевых счетах и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяет применять бесспорное списание денежных средств, использованных не по целевому назначению. В связи с этим бесспорное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений применяется как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема выделенных ему, в соответствии с бюджетной росписью, бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
В заключение исследования бюджетной ответственности следует отметить:
1. В БК РФ целесообразно закрепить определение «бюджетной ответственности».
2. Бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры бюджетного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное бюджетное нарушение, заключающиеся в лишениях имущественного характера.
3. Бюджетная ответственность по своей природе, объекту, субъектам, способам применения и реализации является разновидностью финансово-правовой ответственности.
4. Бюджетный кодекс РФ следует дополнить нормой, предусматривающей ответственность руководителей органов Федерального казначейства и Министерства финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных нарушений и установить судебную процедуру привлечения их от ответственности.
5. В БК РФ следует закрепить понятие бюджетного нарушения, под которым следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность.
6. Состав бюджетного нарушения наряду с объектом, объективной стороной и субъектом обязательно должен включать субъективную сторону, которая заключается в наличии вины в форме умысла и неосторожности. Отсутствие в юридическом составе элемента субъективной стороны свидетельствует об отсутствии бюджетного нарушения.
Комментариев нет:
Отправить комментарий